Solicitou a Câmara Municipal de ... parecer jurídico a esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional I.P. sobre a seguinte questão:
"... ...
Considerando as avaliações obtidas até ao biénio de 2019/2020, e verificadas as condições acima mencionadas, os trabalhadores das carreiras de informática mudaram de nível, em 1 de julho de 2022, na sequência de procedimento concursal desenvolvido no âmbito do regime jurídico próprio.

Face ao exposto, e considerando as regras de alteração de posicionamento remuneratório previstas nos artigos 156º a 158º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei nº 35/2014, de 20 de junho, na sua redação atual, solicita-se o vosso parecer sobre a questão seguinte:

Tendo em conta que os trabalhadores das carreiras de informática mudaram de nível em 1 de julho de 2022, a avaliação do seu desempenho, referente àquele biénio de 2021/2022, poderá ser utilizada para futura alteração de posicionamento remuneratório?
... ..."

Em ordem ao exposto, cumpre informar:

1. A regra geral em matéria de relevância de avaliações de desempenho para efeitos de alteração de posicionamento remuneratório era até 31/12/2022, como estava previsto nos n.ºs 2 e 7 do artigo 156º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei nº 35/2014, de 20 de junho (LTFP), a de que apenas relevavam as avaliações de desempenho obtidas no posicionamento remuneratório onde o trabalhador se encontrava.

O mesmo sucedia quando, por procedimento concursal, o trabalhador transitava para novo posicionamento remuneratório, iniciava nova contagem de pontos para alteração de posicionamento remuneratório.

Assim, sempre que o trabalhador alterasse a sua posição remuneratória iniciava-se uma nova contagem de pontos para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório, deixando os eventuais pontos em excesso de ter qualquer validade. Se o trabalhador acumulasse mais do que 10 pontos, os pontos em excesso eram perdidos, ou seja, em caso de alteração de posicionamento remuneratório, os pontos sobrantes não poderiam relevar para efeitos de futura alteração de posicionamento.

2. Contudo, nos termos previstos na Lei do Orçamento de Estado de 2018 os pontos sobrantes decorrentes da alteração de posicionamento remuneratório verificada em 2018, com o "descongelamento", foram acumuláveis aos pontos que se viessem a obter em avaliações de desempenho posteriores, relevando para efeito da próxima alteração de posicionamento remuneratório.

A Exceção a esta regra da perda dos pontos em excesso, eram os pontos adquiridos e ainda não utilizados que o trabalhador tivesse acumulado durante o período de proibição de valorizações remuneratórias, ou seja, só eram acumuláveis os pontos que o trabalhador tivesse obtido até 31 de dezembro de 2017, conforme disposto em leis do orçamento, os outros pontos seriam perdidos por aplicação da regra geral do nº 7 do artigo 156º da LTFP.

3. A regra geral sobre esta matéria veio a ser alterada pelo artigo 19º do Decreto-Lei nº 84-F/2022 - Diário da República nº 241/2022, 1º Suplemento, Série I de 2022-12-16, que produziu efeitos a partir de 2023-01-01.

Ou seja, o artigo 156º nº 8, passou a mencionar que "Para efeito do disposto no número anterior, quando os trabalhadores tenham acumulado mais do que os pontos legalmente exigidos para a alteração da posição remuneratória, os pontos em excesso relevam para efeitos de futura alteração do seu posicionamento remuneratório."

4. Na situação em análise os trabalhadores através de procedimento concursal transitaram para novo nível na sua carreira, e para novo posicionamento remuneratório em 1/7/2022, tendo em 1/1/2023 produzido efeitos a avaliação do desempenho destes trabalhadores relativa ao biénio 2021-2022, coloca-se a questão sobre se estes pontos vão produzir efeitos no nível anterior (e já não servem para nada) ou se devem produzir efeitos no nível atual dos trabalhadores.

Consultámos as faq´s da Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP) (1), tendo destacado a que a seguir se transcreve, que apesar de não referir diretamente à questão em análise, pode ajudar na sua interpretação.

"VI - Carreiras e Remunerações

1. Que avaliações de desempenho relevam para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório?

Relevam as avaliações do desempenho obtidas durante o mesmo posicionamento remuneratório.

Contudo, a partir do ano de 2023, quando os trabalhadores tenham acumulado mais do que os 10 pontos legalmente exigidos para a alteração da posição remuneratória, os pontos em excesso são contabilizados para efeitos de futura alteração de posicionamento remuneratório na mesma categoria e carreira.

O exposto aplica-se já aos pontos resultantes do ciclo avaliativo 2021-2022."


5. Nestes termos, e concordando com a interpretação da DGAEP, somos de parecer que, a avaliação do desempenho dos trabalhadores do caso em análise, referente ao biénio de 2021-2022, poderá ser utilizada para futura alteração de posicionamento remuneratório, atenta a alteração legislativa efetuada pelo artigo 19º do Decreto-Lei nº 84-F/2022 de 16 de dezembro, que produz efeitos a partir do ano 2023, o mesmo sucedendo com a produção dos efeitos da avaliação do desempenho daquele biénio que se produzem em 1-1-2023.

_________________________________

(1) Podem ser consultadas em:
https://www.dgaep.gov.pt/index.cfm?OBJID=b8a129f3-8eb7-4b56-932f-f084b9abab44&ID=45000000

Solicitou a União de Freguesias do ... (... e ...) parecer jurídico a esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, I.P. sobre a seguinte questão:

"Venho pelo presente solicitar informação sobre a bonificação nas pensões dos eleitos das Juntas de Freguesia.

Na Junta de Freguesia a que presido, estou a exercer o cargo a meio tempo, e na minha atividade profissional exerço funções públicas, sendo subscritor da Caixa Geral de Aposentações.

Fico a aguardar informação e como se deve proceder para beneficiar dessa medida."

Em ordem ao exposto, cumpre informar:

1. O Estatuto dos Eleitos Locais aprovado pela Lei nº 29/87 de 30 de junho (1), consagrou até 2005, um preceito legal (artigo 18º) que permitia a contagem do tempo de serviço e reforma antecipada dos eleitos locais.

Dispunha assim o referido preceito legal:

Artigo 18º
Contagem de tempo de serviço e reforma antecipada


1 - O tempo de serviço prestado pelos eleitos locais em regime de permanência é contado a dobrar, como se tivesse sido prestado nos quadros do Estado ou entidade patronal, até ao limite máximo de vinte anos, desde que sejam cumpridos seis anos seguidos ou interpolados no exercício das respetivas funções.

2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, todo o tempo de serviço efetivamente prestado para além do período de tempo de 10 anos será contado em singelo para efeitos de reforma ou de aposentação.

3 - Os eleitos que beneficiem do regime dos números anteriores têm de fazer, junto da entidade competente, os descontos correspondentes, de acordo com as normas e modalidades previstas no regime adequado.

4 - Os eleitos locais que exerceram as suas funções em regime de permanência poderão, por sua iniciativa e independentemente de submissão a junta médica, requerer a aposentação ou reforma desde que tenham cumprido, no mínimo, seis anos seguidos ou interpolados no desempenho daquelas funções e que, em acumulação com o exercício das respetivas atividades profissionais, se encontrem numa das seguintes condições:

a) Contém mais de 60 anos de idade e 20 anos de serviço;
b) Reúnam 30 anos de serviço, independentemente da respetiva idade.

5 - Para efeitos de cumprimento das condições previstas no número anterior, ter-se-á igualmente em conta o exercício de atividades profissionais posteriores à cessação do mandato dos eleitos locais, reportando-se o cálculo da aposentação aos descontos feitos à data do facto determinante da aposentação ou da reforma.

Para os eleitos locais em regime de não permanência esta Lei também continha dois preceitos legais a permitir a contagem de tempo de serviço, eram eles os seguintes:

Artigo 18º-C
Aumento para efeitos de aposentação


1 - Os eleitos locais em regime de meio tempo, bem como os presidentes e vogais das juntas de freguesia em regime de não permanência, subscritores da Caixa Geral de Aposentações com, pelo menos, 8 anos no desempenho dos respetivos cargos, beneficiam, para efeitos de aposentação, até ao limite de 12 anos, de uma majoração de 25/prct. do tempo de serviço prestado nas respetivas funções, quando essa prestação ocorra em simultâneo com o exercício do mandato autárquico.

2 - A majoração a que se refere o número anterior não dispensa os interessados do pagamento, nos termos legais, das correspondentes quotas, as quais serão apuradas em função da remuneração auferida no exercício da sua atividade profissional.

Artigo 18º-D
Bonificação de pensões

1 - Os eleitos locais em regime de meio tempo, bem como os presidentes e vogais das juntas de freguesia em regime de não permanência, têm direito a uma bonificação da pensão, de quantitativo equivalente ao previsto no artigo anterior, determinado em função de tempo de serviço prestado quando sejam abrangidos pelos regimes contributivos da segurança social, desde que possuam, pelo menos, 8 anos no desempenho dos respetivos cargos e até ao limite de 12 anos.

2 - Os termos e condições necessários para a concretização do benefício referido no número anterior, nomeadamente no que respeita ao pagamento das contribuições correspondentes, são definidos por portaria conjunta dos Ministros do Ambiente e do Ordenamento do Território e do Trabalho e da Solidariedade.

Em 10 de outubro de 2005 foi publicada a Lei nº 52-A/2005, que entrou em vigor em 17 de outubro, e revogou, de entre outros, aqueles artigos 18º, 18º C e 18º D, tendo ainda consagrado nos seus artigos 7º e 8º um regime transitório, que permitia a manutenção da inscrição na Caixa Geral de Aposentações, bem como a fruição dos direitos revogados aos titulares de cargos políticos desde que se encontrassem nos cargos àquele tempo.


Artigo 7º
Inscrição na Caixa Geral de Aposentações

1 - Os titulares de cargos políticos ou equiparados que tenham sido inscritos na Caixa Geral de Aposentações ao abrigo das disposições alteradas ou revogadas pela presente lei mantêm a qualidade de subscritores, continuando os descontos para aposentação e pensão de sobrevivência e, quando devidas, as contribuições das entidades empregadoras a incidir sobre as remunerações dos cargos pelos quais se encontram inscritos.

2 - Os titulares de cargos políticos que estejam inscritos na Caixa Geral de Aposentações à data da entrada em vigor da presente lei ou que nela sejam inscritos por força de outras disposições legais que não as referidas na presente lei mantêm essa inscrição e o regime correspondente.

Artigo 8º
Regime transitório

Aos titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais, computando-se, nas regras de cálculo, apenas o número de anos de exercício efetivo de funções verificado à data da entrada em vigor da presente lei, independentemente da data do requerimento e sem prejuízo dos limites máximos até aqui vigentes.

Acrescenta ainda o artigo 10º da mesma lei, que se consideram titulares de cargos políticos para efeitos desta lei, de entre outros, os eleitos locais em regime de tempo inteiro.

2. Nestes termos, somos de parecer que tendo o presidente da Junta de Freguesia consulente iniciado as respetivas funções (conforme presumimos) depois da entrada em vigor desta Lei 52-A/2005, e em regime de meio tempo, já não pode beneficiar do disposto nestes normativos, visto já se encontrarem revogados quando do inicio das respetivas funções como Eleito Local.

_______________________________
(1) Esta Lei já foi alterada pelos seguintes diplomas:
- Lei nº 82/2023, de 29/12
- Lei nº 24-D/2022, de 30/12
- Lei nº 2/2020, de 31/03
- Lei nº 53-F/2006, de 29/12
- Lei nº 52-A/2005, de 10/10
- Lei nº 22/2004, de 17/06
- Lei nº 86/2001, de 10/08
- Lei nº 50/99, de 24/06
- Lei nº 127/97, de 11/12
- Lei nº 11/96, de 18/04
- Lei nº 11/91, de 17/05
- Lei nº 1/91, de 10/01
- Lei nº 97/89, de 15/12

Pela Câmara Municipal de... foi solicitado parecer jurídico tendo em vista esclarecer a aplicação do regime que fixou um suplemento remuneratório com fundamento no exercício de funções em condições de penosidade e insalubridade, o qual se dá por integralmente reproduzido no presente parecer.

Cumpre informar:

O artigo 24º da Lei nº 75-B/2020, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2021, consagrou o seguinte:

Artigo 24º
Suplemento de penosidade e insalubridade

1 - Nos termos do nº 6 do artigo 159º da LTFP, o suplemento remuneratório de penosidade e insalubridade da carreira geral de assistente operacional no que respeita às áreas de recolha e tratamento de resíduos e tratamento de efluentes, higiene urbana, do saneamento, dos procedimentos de inumações, exumações, trasladações, abertura e aterro de sepulturas de que resulte comprovada sobrecarga funcional que potencie o aumento da probabilidade de ocorrência de lesão ou um risco potencial agravado de degradação do estado de saúde, é atribuído por cada dia de trabalho efetivamente prestado em que seja reconhecido um nível de insalubridade ou penosidade baixo ou médio, sendo o seu valor diário abonado no intervalo entre 3,36 (euro) e 4,09 (euro), não sendo cumulável com outra prestação de idêntica natureza ou finalidade, independentemente da sua denominação.

Importa então verificar o que se encontra consagrado na Lei Geral do trabalho em Funções Públicas (aprovada em anexo à Lei nº 35/2014, de 20 de junho).

Em primeiro lugar, de acordo com o estabelecido no artigo 6º, números 2, 3 e 4, da LTFP, o vínculo de emprego público é aquele pelo qual uma pessoa singular presta a sua atividade a um empregador público, de forma subordinada e mediante remuneração. Sendo o contrato de trabalho em funções públicas uma das modalidades de vínculo de emprego público (a par da nomeação e da comissão de serviço), o mesmo pode ser constituído por tempo indeterminado ou a termo resolutivo. Inversamente, nos termos do número 1 do mesmo artigo, um contrato de prestação de serviço não integra o conceito de vínculo de emprego público.

Em segundo lugar, a mesma LTFP, através dos seus artigos 56º a 67º, trata o contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo como uma modalidade especial de vínculo de emprego público, havendo ainda a ter em conta o previsto no artigo 79º, nº 2.

De particular interesse se reveste o disposto no artigo 56º, número 6 (não são aplicáveis ao vínculo de trabalho em funções públicas a termo resolutivo as normas relativas a carreiras), no artigo 67º número 1 (segundo o qual o trabalhador contratado a termo tem os mesmos direitos e está adstrito aos mesmos deveres do trabalhador permanente numa situação comparável, salvo se razões objetivas justificarem um tratamento diferenciado) e ainda o disposto no 79º, número 2 (que estatui que os trabalhadores com vínculo de emprego público a termo resolutivo exercem as suas funções por referência a uma categoria integrada numa carreira).

Em terceiro lugar, nos termos do artigo 159º, também da LTFP, são suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes, estando esses suplementos referenciados ao exercício de funções nesses postos de trabalhos ocupados.

Sendo que o recrutamento deve ser feito por tempo indeterminado ou a termo, consoante a natureza permanente ou transitória da atividade, tal como consta do mapa de pessoal (conforme resulta do número 2 do artigo 30º).

Sendo este o enquadramento legal de base, registe-se que - após a publicação e entrada em vigor da Lei que aprovou o Orçamento do Estado para 2021 - a Direção-Geral das Autarquias Locais emitiu em 15/02/2021 uma Informação, subordinada ao tema "Suplemento de penosidade e insalubridade (artigo 24º da Lei nº 75º-B/2020, de 31 de dezembro)", na qual se preconizou que O suplemento de penosidade e insalubridade é aplicável aos trabalhadores integrados na carreira geral de assistente operacional ou que exerçam funções por referência ao conteúdo funcional daquela carreira, independentemente da modalidade de vínculo, cuja caracterização implica o exercício de funções em condições de penosidade e insalubridade (...).

Num segundo momento, em 9 de novembro de 2021, surge o Decreto-Lei nº 93/2021, o qual entrou em vigor em 1 de janeiro de 2022, sendo indissociável do enquadramento vindo de enunciar. Estamos pois em crer que a interpretação do mesmo não deve quedar-se pela literalidade do seu artigo 2º mas antes deve convocar a conjugação dos artigos 2º e 3º, sendo elegíveis para beneficiar da aplicação desse regime o grupo de trabalhadores do município formado pelos trabalhadores com contrato por tempo indeterminado (integrados na carreira de assistente operacional), mas também pelos trabalhadores que se encontrem a termo resolutivo (que estejam contratados para exercem as suas funções por referência àquela carreira).

Tudo desde que desenvolvam funções nas áreas de recolha e tratamento de resíduos e tratamento de efluentes, higiene urbana, saneamento, procedimentos de inumações, exumações, transladações, cremação, abertura, aterro e arranjo de sepulturas, limpeza de canis e recolha de cadáveres animais, bem como de asfaltamento de rodovias, de que resulte comprovada sobrecarga funcional que potencie o aumento da probabilidade de ocorrência de lesão ou um risco potencial agravado de degradação do estado de saúde.

A Câmara Municipal deve identificar e justificar no respetivo mapa de pessoal aprovado os postos de trabalho da carreira geral de assistente operacional, cuja caracterização implica o exercício de funções em condições de penosidade e insalubridade no que respeita às áreas de recolha e tratamento de resíduos e tratamento de efluentes, higiene urbana, do saneamento, dos procedimentos de inumações, exumações, trasladações, abertura e aterro de sepulturas de que resulte comprovada sobrecarga funcional que potencie o aumento da probabilidade de ocorrência de lesão ou um risco potencial agravado de degradação do estado de saúde.

Da identificação descrita no número anterior deve constar, expressamente, a qualificação do nível de insalubridade ou penosidade como baixo, médio ou alto.

Em suma:

Somos de parecer que o suplemento remuneratório de penosidade e insalubridade é aplicável aos trabalhadores com contrato de trabalho por tempo indeterminado integrados na carreira geral de assistente operacional, bem como aos trabalhadores com contrato de trabalho a termo resolutivo que exerçam funções por referência ao conteúdo funcional daquela carreira.

Quanto a situações de contratos de prestação de serviços, a resposta já se revela negativa. Com efeito, o prestador de serviços não presta a sua atividade de forma subordinada, pelo que, um contrato dessa natureza, não constitui um vínculo de emprego público, tal como decorre do disposto no número 3, do artigo 6º, da LTFP.

O mesmo se diga dos chamados contratos de emprego apoiado, no âmbito dos quais os empregadores de direito público ou privado do trabalhador integrado num centro de emprego protegido ou num contrato de emprego apoiado, as entidades empregadoras podem ser compensadas pelo IEFP, I. P., pelas despesas com a respetiva retribuição. Atendendo à relação jurídica de emprego estabelecida entre o trabalhador e a autarquia, está em causa uma relação especial e distinta daquelas que se encontram previstas na Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada em anexo à Lei nº 35/2014, que não envolve a constituição de uma relação jurídica de emprego público. Por esse motivo, não existe base legal para aplicar-se-lhes o regime do suplemento remuneratório em causa.

Pela Câmara Municipal de ... foi solicitado parecer em matéria de recusa de votação de proposta em reunião daquele órgão executivo por parte de Vereador sem pelouro, seguida do seu abandono da reunião.

Transcrevendo o parecer dos serviços jurídicos do município e juntando certidões com extratos de atas das reuniões da Câmara Municipal de 12-6-2024 e de 19-6-2024, relativamente à proposta nº 13273, de Alteração à Estrutura Orgânica do Município de Estremoz, do pedido de parecer e dos elementos que o acompanham (cujos conteúdos se dão aqui por integralmente reproduzidos) resulta que, na reunião de 19-6-2024, o Sr. Vereador em causa apresentou uma declaração com considerandos sobre a proposta, na qual conclui, afirmando que por tais razões não discutirá nem votará o referido ponto.

Igualmente se retira do pedido de parecer que o Sr. Vereador se ausentou da sala, ficando a reunião sem quórum, motivo pelo qual não foi efetuada a votação daquele ponto, em conformidade com o disposto no nº 1 do artigo 54º, do Anexo I à Lei nº 75/2013, de 12 de setembro.

Cumpre informar, sublinhando-se que o presente parecer se reveste de caráter meramente opinativo e se consubstancia da interpretação do quadro legal vigente que se nos afigura aplicável.

A questão prende-se, por um lado, com o funcionamento do órgão executivo municipal e, por outro, com o Estatuto dos Eleitos Locais (aprovado pela Lei nº 29/87, de 30 de junho).

Como se sabe, a câmara municipal é constituída por um presidente e por vereadores, competindo ao presidente da câmara representar o município (artigo 35º, nº 1 al. a) do Anexo I da Lei 75/2013, de 12.), cabendo aos vereadores coadjuvar o presidente no exercício das suas funções (artigo 36.º, nº 1).

De acordo com o estabelecido na alínea d) do nº 3 do artigo 4º, do EEL, no exercício das suas funções, os eleitos locais estão vinculados ao cumprimento do dever de participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos a que pertencem.

Quanto às regras a observar nas reuniões e deliberações, encontram-se fixadas no artigo 54º da Lei nº 75/2013:


Artigo 54º
Quórum

1 - Os órgãos das autarquias locais só podem reunir e deliberar quando esteja presente a maioria do número legal dos seus membros.

2 - As deliberações são tomadas à pluralidade de votos, tendo o presidente voto de qualidade em caso de empate, não contando as abstenções para o apuramento da maioria.

3 - Quando o órgão não possa reunir por falta de quórum, o presidente designa outro dia para nova sessão ou reunião, que tem a mesma natureza da anterior, a convocar nos termos previstos na presente lei.

4 - Das sessões ou reuniões canceladas por falta de quórum é elaborada ata na qual se registam as presenças e ausências dos respetivos membros, dando estas lugar à marcação de falta.

No âmbito do funcionamento do órgão colegial que integram, os eleitos locais intervêm, expressando-se pela discussão dos assuntos incluídos na ordem do dia e pelo voto ou pela abstenção, podendo ainda expressar em ata uma declaração de voto discordante ou abstenção.

Na medida em que a convocatória e a ordem do dia da reunião tenham sido regulares, não está legalmente prevista a possibilidade de um membro da câmara municipal recusar-se a discutir e votar pontos dessa ordem do dia ou de abandonar a reunião.

Caso tal aconteça, fica comprometida a participação plena na reunião do órgão autárquico, não se cumprindo o exercício das competências que estão legalmente cometidas ao órgão em causa.

Por outro lado, exigindo-se presença de um mínimo do número legal de membros para que o órgão possa validamente deliberar, o abandono da reunião por um ou mais membros pode determinar a falta de quórum para deliberar, nos termos do nº 4 do artigo 54º do Anexo I da Lei nº 75/2013.

Saliente-se que esta temática foi discutida sob o prisma do Estatuto dos Eleitos Locais, em Reunião de Coordenação Jurídica realizada em 5 de julho de 2000, tendo sido homologada pelo membro do Governo responsável pela área das autarquias locais, em 15 de dezembro de 2000, a seguinte solução interpretativa uniforme, a qual, apesar de à data se encontrar em vigor o anterior regime das autarquias locais constante da Lei nº 169/99, ainda permanece válida, atualizadamente entendida à luz da Lei nº 75/2013:

Deveres dos eleitos locais. Dever de participação nas reuniões. A figura da não participação.


a) Nos termos do Estatuto dos Eleitos Locais, estes, no exercício das suas funções autárquicas, estão vinculados ao cumprimento de determinados deveres, de entre os quais se destaca, em matéria de funcionamento dos órgãos de que sejam titulares, o de "participar nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos órgãos autárquicos" (Lei nº 29/87, de 30 de março, artigo 4º, nº 3, alínea a)). Esta formulação inclui quer o dever de comparecer, quer o de votar nas reuniões.

b) Em face da formulação legal adotada, conclui-se que: i) Se o eleito local se encontra presente numa reunião, é obrigado a votar as deliberações postas a votação; ii) Se não vota é-lhe marcada uma falta; iii) Mediante uma falta poderá o eleito ter a iniciativa de a justificar, cabendo ao órgão decidir sobre o mérito desta.

c) Estando o eleito local presente a uma reunião, é obrigado a votar, tendo de o fazer através de uma das formas determinadas por lei: "voto a favor", "voto contra", sendo ainda admissível, no âmbito do poder local, a "abstenção".

d) Na lei apenas se admite, com caráter de exceção, um motivo justificativo da não votação: encontrar-se ou considerar-se o autarca impedido ou sobre ele recair suspeição (nos termos do artigo 44º e seguintes do CPA e do nº 6 do artigo 90º da Lei nº 169/99, de 18 de setembro).

Igualmente de interesse se reveste outra solução interpretativa uniforme aprovada em 25 de setembro de 2001, esta relativa a senhas de presença:

a) O artigo 10º, nº 1, do Estatuto dos Eleitos Locais, Lei nº 29/87, de 30 de junho, na redação que lhe foi dada pela Lei nº 86/2001, de 10 de agosto, consagra aos eleitos locais que não se encontrem em regime de permanência ou de meio tempo o direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respetivo órgão e das comissões a que compareçam e participem.

b) A alteração ao nº 1 do artigo 10º do Estatuto dos Eleitos Locais (Lei nº 86/2001, de 10 de agosto - sétima alteração da Lei nº 29/87, de 30 de junho) que introduz a expressão "e participem", significa que tem direito à perceção da senha de presença o eleito local que, não se encontrando em regime de permanência ou de meio tempo, compareça à reunião e se pronuncie sobre todos os pontos da respetiva agenda.

c) Se a reunião, regularmente convocada, não se realizar por falta de quórum, os eleitos locais que a ela compareçam têm direito à perceção da respetiva senha de presença.

Assim, um vereador em regime de não permanência só tem direito à perceção da senha de presença quando se pronuncie sobre todos os pontos da agenda da reunião.


Em conclusão

Comparecendo à reunião, o eleito local tem o dever de nela participar, votando a favor ou contra, ou abstendo-se, relativamente aos pontos da ordem do dia.

Tendo na situação em apreço o Sr. Vereador abandonado a reunião e não votando parte dos pontos da ordem de trabalhos, haverá lugar à marcação de uma falta ao referido eleito local.

Sobre o assunto mencionado em título, solicitou a Freguesia de ... a esta CCDR Alentejo, I. P., a emissão de parecer jurídico, pelo que, na sequência do que foi superiormente determinado, cumpre a esta Divisão de Apoio Jurídico e à Administração Local (DAJAL), proceder em conformidade.

Para melhor compreensão das questões colocadas, transcreve-se o pedido de parecer, na parte que se considera relevante:

Encarregou-me o Presidente da Junta de Freguesia de ... de vos consultar para que nos auxiliem no esclarecimento da seguinte situação:

Desde que passou a ser obrigatória a avaliação de desempenho dos funcionários das freguesias, nesta Junta o mesmo só foi aplicado no ano de 2011, pelo que o atual executivo que foi eleito e iniciou funções em Outubro de 2021 vinha propor que no 1º período de avaliação que lhe diz respeito, pudesse atribuir a menção de desempenho relevante a todos os seus colaboradores, no sentido de amenizar um pouco a injustiça a que foram votados pela ausência de avaliação.

Outra hipótese de tentativa de correção que gostaríamos de vos pôr é a possibilidade de progressão por opção gestionária dada a situação que se verificou de ausência de avaliação alheia aos funcionários, únicos prejudicados pela situação.

Fazendo notar que o apoio técnico e jurídico prestado por esta CCDR Alentejo, I. P., tem caráter meramente opinativo, passa-se a informar o seguinte:

1. O regime da classificação de serviço dos funcionários e agentes da administração direta e indireta do Estado foi aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 44-B/83, de 1 de junho (1), vindo a ser aplicado posteriormente à administração local autárquica aquando publicação do Decreto Regulamentar nº 45/88, de 16 de dezembro, com a particularidade de nas freguesias não ser atribuída classificação de serviço, devendo a sua falta ser suprida por ponderação do currículo profissional (cfr. artigo 2º deste diploma).

2. O denominado Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública (SIADAP), foi criado pela Lei nº 10/2004, de 22 de março, tendo sido revogado o Decreto Regulamentar nº 44-B/83, de 1 de junho (2).

O SIADAP foi regulamentado pelo Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14 de maio, vindo a ser aplicado no âmbito da administração local autárquica (incluindo as freguesias), por via e com as adaptações do Decreto Regulamentar nº 6/2006, de 20 de junho, diploma este que revogou o acima referido Decreto regulamentar nº 45/88.

3. Em 2007, o novo regime do SIADAP foi aprovado pela Lei nº 66-B/2007, 28 de dezembro (3), sendo aplicado à administração autárquica com as adaptações do Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro (tendo este revogado o acima referido Decreto Regulamentar nº 6/2006, de 20 de junho).

Sendo este o regime atualmente em vigor, note-se que o mesmo foi revisto pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro, embora a versão que dele resulta entre em vigor apenas em 2025, salvo nalguns aspetos, conforme indicado no artigo 6º do diploma, já aplicáveis ao período de avaliação de 2023/2024, em curso.

4. Passemos agora à apreciação das questões colocadas.

4.1. Sobre a atribuição da menção de desempenho relevante a todos os trabalhadores que desde 2011 não são objeto de avaliação SIADAP.

4.1.1. Atento o teor do pedido formulado, tudo nos leva a crer que não foi iniciado e desenvolvido o procedimento de aplicação do SIADAP 3 no ciclo avaliativo de 2021-2022, nem no atual, correspondente aos anos de 2023-2024.

Sendo assim, e em nossa opinião, não é possível proceder à avaliação final e atribuição de qualquer menção qualitativa a qualquer trabalhador, relativamente ao ciclo de 2021-2022, nem o será no início de 2025, relativamente ao ciclo em curso.

4.1.2. De acordo com o artigo 42º do SIADAP, na redação atualmente em vigor, quando os trabalhadores, ainda que reúnam os requisitos para ser avaliados, o não tenham sido por razões a eles alheias, beneficiam da atribuição da última avaliação detida, salvo se, por opção sua, preferirem ser objeto de ponderação curricular substitutiva da avaliação em falta, a realizar, no caso das freguesias, pela comissão de avaliação prevista no nº 5 do artigo 23º do Decreto Regulamentar nº 18/2009 - cfr. nºs 5 a 7 do citado artigo 42º (4).

Na realização da avaliação curricular, devem observar-se as regras do atual artigo 43º do SIADAP (adaptadas às freguesias), em conjugação com o disposto no Despacho Normativo nº 4-A/2010, publicado no Diário da República, 2ª série, nº 26, de 8 de fevereiro de 2010.

4.2. Sobre a possibilidade de alteração da posição remuneratória por opção gestionária, em relação a todos os trabalhadores

4.2.1. É na Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada em anexo à Lei nº 35/2014, de 20 de junho, (5) que encontramos prevista a possibilidade de os trabalhadores em funções públicas poderem ver a sua posição remuneratória alterada por via da opção gestionária. Encontra-se regulada no artigo 158º, que de seguida se transcreve:

Artigo 158º
Alteração do posicionamento remuneratório por opção gestionária

1 - O dirigente máximo do serviço, de acordo com as verbas orçamentais previstas, estabelece as verbas destinadas a suportar os encargos decorrentes de alterações do posicionamento remuneratório na categoria dos trabalhadores do órgão ou serviço.

2 - A decisão referida no número anterior fixa, fundamentadamente, o montante máximo, com as desagregações necessárias, dos encargos que o órgão ou serviço se propõe suportar, bem como o universo das carreiras e categorias onde as alterações do posicionamento remuneratório na categoria podem ter lugar.

3 - O universo referido no número anterior pode ainda ser desagregado, quando assim o entenda o dirigente máximo, em função:

a) Da atribuição, competência ou atividade que os trabalhadores integrados em determinada carreira ou titulares de determinada categoria devam cumprir ou executar;

b) Da área de formação académica ou profissional dos trabalhadores integrados em determinada carreira ou titulares de determinada categoria, quando tal área de formação tenha sido utilizada na caracterização dos postos de trabalho contidos nos mapas de pessoal.

4 - Para efeitos do disposto nos números anteriores, as alterações podem não ter lugar em todas as carreiras, ou em todas as categorias de uma mesma carreira ou ainda relativamente a todos os trabalhadores integrados em determinada carreira ou titulares de determinada categoria.

5 - A decisão é tornada pública por afixação no órgão ou serviço e divulgação em página eletrónica.

4.2.2. Como se diz no Guia Prático sobre Alterações de posicionamento remuneratório por opção gestionária e atribuição de prémios de desempenho, elaborado pela CCDR Norte, I.P. (6), em novembro de 2022, a págs. 5/6, " para efeitos de alteração do posicionamento remuneratório por opção gestionária, os trabalhadores têm de reunir o número de menções qualitativas legalmente exigidas, sendo ordenados, dentro de cada universo, por ordem decrescente da classificação quantitativa obtida na última avaliação do seu desempenho. As alterações gestionárias de posicionamento remuneratório são, pois, um efeito da avaliação de desempenho e, como tal, só podem ter lugar em decorrência da atribuição da avaliação."

5. Do exposto, e atendendo às questões colocadas, apresentam-se as seguintes conclusões:

a) Não tendo os trabalhadores sido avaliados desde 2011, a solução que se entende resultar da aplicação do SIADAP 3 para suprir essa falta, consiste na atribuição da última avaliação obtida por cada trabalhador, se existir, ou, em alternativa, e por escolha deste, pode haver lugar a ponderação curricular, sendo esta a forma a utilizar em caso de inexistência daquela última avaliação - cfr. artigos 42º e 43º da Lei nº 66-B/2007, na versão atualmente em vigor.

b) Quanto à alteração do posicionamento remuneratório de cada trabalhador por opção gestionária, nos termos dos artigos 158º e 156º da LTFP, entende-se que a mesma está dependente da aplicação do sistema de avaliação SIADAP 3, não sendo admissível a sua utilização de forma autónoma.

_______________________________
(1)Retificado pela Declaração publicada no Diário da República nº 148/1983, 2º Suplemento, Série I, de 1983-06-30, e alterado a seguir pelo Decreto Regulamentar nº 40/85, de 1 de julho.

(2) Através da Lei nº 15/2006, de 26 de abril, foram fixados os termos de aplicação deste SIADAP criado pela Lei nº 10/2004, e determinada a sua revisão no decurso de 2006.

(3) Que se encontra hoje em vigor, com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 64-A/2008, de 31 de dezembro, 55-A/2010, de 31 de dezembro, e 66-B/2012, de 31 de dezembro, e pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro (retificado pela Declaração de Retificação nº 15/2024/1, de 5 de março).

(4) Neste sentido, veja-se a posição da Direção-Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), no seu sítio da Internet, Perguntas frequentes FAQ - SIADAP Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, X - Ausência de avaliação, no endereço https://www.dgaep.gov.pt/index.cfm?OBJID=b8a129f3-8eb7-4b56-932f-f084b9abab44&ID=58000000:1. Qual é a avaliação a atribuir aos trabalhadores que não reúnam os requisitos funcionais de avaliação do SIADAP?
No caso dos trabalhadores que não reúnam os requisitos funcionais de avaliação exigidos pelo artigo 42º do SIADAP, releva, para efeitos da respetiva carreira, a última avaliação que lhes tenha sido atribuída desde que se trate de avaliação realizada ao abrigo do SIADAP ou de avaliação enquadrável no nº 3 do artigo 85º desta mesma lei.
Caso o trabalhador não detenha avaliação anterior passível de ser feita relevar ou, detendo-a, pretenda a sua alteração, deve solicitar avaliação por ponderação curricular.

(5) Com as alterações introduzidas pela Declaração de Retificação nº 37-A/2014, de 19 de agosto, pelas Leis nºs 82-B/2014, de 31 de dezembro, 84/2015, de 7 de agosto, 18/2016, de 20 de junho, 42/2016, de 28 de dezembro, 25/2017, de 30 de maio, 70/2017, de 14 de agosto, 73/2017, de 16 de agosto, 49/2018, de 14 de agosto, e 71/2018, de 31 de dezembro, pelo Decreto-Lei nº 6/2019, de 14 de janeiro, pelas Leis nºs 79/2019, de 2 de setembro, 82/2019, de 2 de setembro, e 2/2020, de 31 de março, pelos Decretos-Leis nºs 51/2022, de 26 de julho, 84-F/2022, de 16 de dezembro, 53/2023, de 5 de julho, 13/2024, de 10 de janeiro, e ainda pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro, neste caso, com efeitos a partir de 1/01/2025.

(6) Datado de novembro de 2022, disponível no endereço https://www.ccdr-n.pt/storage/app/media/uploadedfiles/Guia%20pr%C3%A1tico_Altera%C3%A7%C3%B5es%20de%20posicionamento%20remunerat%C3%B3rio%20por%20op%C3%A7%C3%A3o%20gestion%C3%A1ria%20e%20atribui%C3%A7%C3%A3o%20de%20pr%C3%A9mios%20de%20desempenho.pdf

Através de correio eletrónico, datado de 12/07/2024, a União das Freguesias de ... e ... submeteu à apreciação desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional um pedido de parecer jurídico que incide sobre as competências específicas da respetiva Junta, relativamente aos edifícios pré-escolar e 1º ciclo do ensino básico.

De salientar que o pedido de parecer jurídico em questão é prestado ao abrigo das competências em matéria de apoio técnico às autarquias locais integradas na circunscrição territorial desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, nos termos da alínea p) do nº 1 do artigo 4º do anexo ao Decreto-Lei nº 36/2023, de 26 de maio, na sua atual redação, pelo que a sua elaboração consiste apenas no enquadramento e interpretação da legislação aplicável ao caso concreto.

Em ordem ao exposto, cumpre informar:

Relativamente ao caso sub judice, importa efetuar uma análise às várias disposições legais que determinam as competências das freguesias no domínio da educação, em particular nos edifícios do pré-escolar e do 1º ciclo do ensino básico. Neste contexto, os diplomas legais que preveem estas competências específicas são, em particular, o regime jurídico das autarquias locais, aprovado no anexo I à Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, na sua atual redação (doravante RJAL), a Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, que estabelece o quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais, e ainda o Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril, na redação atual, que concretiza a transferência de competências dos municípios para órgãos das freguesias.


I. Competências das Freguesias - RJAL

De acordo com nº 1 e alínea c) do nº 2 do artigo 7º do RJAL, constituem atribuições da freguesia a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com o município, dispondo esta autarquia de atribuições, nomeadamente, no domínio da educação. (1)

Relativamente às escolas do 1º ciclo do ensino básico e aos estabelecimentos de educação pré-escolar, determina a alínea mm) do nº 1 do artigo 16º do RJAL que compete materialmente à Junta de Freguesia, enquanto órgão autárquico, "Fornecer material de limpeza e de expediente às escolas (...),"(2).

II. Competências das Freguesias no âmbito das Transferências de Competências

Reconhecendo-se que as autarquias locais são essenciais para a gestão de serviços públicos numa perspectiva de proximidade, a Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, estabelece o quadro de transferência de competências para as autarquias locais e entidades intermunicipais, em consonância com o princípio da subsidiariedade e numa lógica de descentralização administrativa e autonomia do poder local.

Na situação em análise, importa trazer à colação as alíneas e) e f) do nº 2 do artigo 38º da Lei nº 50/2018, de 16 de agosto ("Novas competências dos órgãos das freguesias") que determinam:

"2-Os órgãos das freguesias têm as seguintes competências transferidas pelos municípios:
(...)
e) Realização de pequenas reparações nos estabelecimentos de educação pré-escolar e do primeiro ciclo do ensino básico;

f) Manutenção dos espaços envolventes dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do primeiro ciclo do ensino básico; (...)".

Ao abrigo deste nº 2 do artigo 38º da Lei-quadro, o Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril, con-cretiza a transferência de competências dos municípios para os órgãos das freguesias, estipulando no seu artigo 2º o rol de competências a transferir para os órgãos da freguesia, tais como:

"(...)
e) A realização de pequenas reparações nos estabelecimentos de educação pré-escolar e do primeiro ciclo do ensino básico;

f) A manutenção dos espaços envolventes dos estabelecimentos de educação pré-escolar e do primeiro ciclo do ensino básico; (...)" (negrito nosso).

Dessa forma, compete aos órgãos das freguesias (3), por força do nº 2 do artigo 38º da Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, e do artigo 2º do Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril, na sua atual redação, a realização de pequenas reparações e a manutenção dos espaços evolventes nos estabelecimentos de educação pré-escolar e do primeiro ciclo do ensino básico.

De salientar que a transferência destas competências é materializada através da celebração do auto de transferências onde expressamente consta a identificação e quantificação dos recursos humanos e/ou patrimoniais e/ou financeiros que são transferidos para as freguesias, nos termos do artigo 6º do Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril, na sua atual redação - i.e., a celebração do auto de transferência dos recursos necessários é, portanto, condição para que as competências se tenham como transferidas para as freguesias. (4) (5)

Além do exposto, cumpre referir que, apesar do caráter universal da transferência de competências nas freguesias (6), quando estas se revelem indispensáveis para a gestão direta pelo município e te-nham natureza estruturante para o município ou para a execução de missões de interesse geral e comum a toda ou a uma parte significativa do município, pode a assembleia municipal, sob proposta do respetivo órgão executivo (a qual deve, obrigatoriamente, ser instruída com parecer da junta de freguesia em causa), deliberar a manutenção na esfera de atuação municipal das competências, no todo ou em parte, previstas no nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril (cfr. n.ºs 3 e 4 do artigo 2º do referenciado diploma).

Assim sendo e considerando o caso sub judice, verificamos que, caso estas competências específicas não tenham sido mantidas na esfera de atuação municipal, compete às juntas de freguesias efetuar pequenas reparações e a manutenção dos espaços evolventes nos estabelecimentos de educação pré-escolar e do primeiro ciclo do ensino básico.

No que diz respeito às intervenções concretamente indicadas pela entidade consulente através do documento junto ao pedido de parecer, é de referir que o legislador, nos diplomas supramencionados, não definiu o que se entende por "pequenas reparações" nem por "manutenção dos espaços envolventes", pelo que podemos considerar, desde logo, que estamos perante conceitos indeterminados, o que consequentemente proporciona uma certa margem de discricionariedade administrativa na aplicação dos conceitos mencionados.


Sobre a discricionariedade administrativa, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE (7) refere que "A discricionariedade é um espaço funcional e materialmente jurídico, onde a administração tem de, em maior ou menor grau, concretizar a lei (o fim legal), atuando segundo princípios jurídicos fundamentais (igualdade, imparcialidade, justiça, proporcionalidade, boa fé, que implicam ainda a racionalidade e a proibição do arbítrio) e estritamente vinculada pelos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos." E ainda que "(...), na zona da discricionariedade (...) a atividade administrativa visa a aplicação da lei ao caso concreto, na procura da melhor solução, orientada pelo fim da norma (...) e regulada por uma racionalidade jurídica; implica sempre uma complementação concreta da previsão normativa (preenchimento de uma "lacuna intra-legal"), mesmo quando pondera interesses concorrentes, complementação que se exprime ou projeta nos "motivos" em que se fundamenta a escolha do conteúdo da decisão."

Atendendo ao exposto, verificamos que, no presente caso, compete à entidade consulente e ao respetivo Município concretizar, considerando as características específicas de cada caso, os con-ceitos vertidos nas alíneas e) e f) do nº 2 do artigo 38º da Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, e nas alíneas e) e f) do nº 1 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril, na sua atual redação.


III. CONCLUSÃO

Face ao exposto, concluímos que:

1. Constituem atribuições da freguesia a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com o município, nomeadamente, no domínio da educação.

2. No âmbito da transferência de competências dos municípios para os órgãos das freguesias, compete aos órgãos das freguesias, por força do nº 2 do artigo 38º da Lei nº 50/2018, de 16 de agosto, e do artigo 2º do Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril, na sua atual redação, a realização de pequenas reparações e a manutenção dos espaços evolventes nos estabelecimentos de educação pré-escolar e do primeiro ciclo do ensino básico, salvo se estas competências específicas tenham sido mantidas na esfera de atuação municipal.

3. A transferência destas competências é materializada através da celebração do auto de transferências onde expressamente consta a identificação e quantificação dos recursos humanos e/ou patrimoniais e/ou financeiros que são transferidos para as freguesias.

4. O legislador não concretizou os conceitos de "pequenas reparações" e de "manutenção dos espaços envolventes", o que, consequentemente, proporciona que essa concretização deva ser efetuada de forma casuística entre à Freguesia consulente e o Município correspondente, de forma que seja possível substantificar o possível enquadramento de cada situação específica nas normas mencionadas, em conformidade com os princípios fundamentais.

___________________________________
(1) Artigo 7º
Atribuições da freguesia
1 - Constituem atribuições da freguesia a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com o município.
2 - As freguesias dispõem de atribuições designadamente nos seguintes domínios: (...)
c) Educação; (...)"

(2) Sobre o presente preceito, vide Parecer da CCDR Norte, nº INF_DSAJAL_CG_8147/2020, de 25-09-2020, consultável em:
https://www.ccdr-n.pt/storage/app/media/files/Junta%20de%20freguesia.%20Material%20limpeza%20escolas.%20Covid19.pdf


(3) Determina o artigo 3º do Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril, na sua atual redação, que "Todas as competências previstas no presente decreto-lei são exercidas pelas juntas de freguesia, sem prejuízo da intervenção das assembleias de freguesia nos casos legalmente prescritos."

(4) Por força do nº 1 do artigo 11º do Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril, na sua atual redação, até à celebração do auto de transferência de recursos referido no nº 1 do artigo 6º, as competências atribuídas às freguesias nos termos do nº 1 do artigo 2º continuam a ser asseguradas pelos municípios.

(5) Sobre o procedimento no âmbito da transferência de competências e recursos dos municípios para as freguesias, vide Parecer da CCDR Alentejo, nº DAJ-Proc. nº 120/2022, de 22-12-2022, consultável em:
https://www.ccdr-a.gov.pt/app_ext/pareceres/printpdf.php?id=1234

(6) Determina o artigo 4º do Decreto-Lei nº 57/2019, de 30 de abril, na sua atual redação, que "As transferências de competências têm caráter universal, sendo diferenciadas em função da natureza e dimensão das freguesias, considerando a sua população e capacidade de execução."

(7) Cfr. ANDRADE, JOSÉ CARLOS VIEIRA DE, in "Lições de Direito Administrativo", 5ª edição, Imprensa da Universidade de Coimbra, consultável em:
https://digitalisdsp.uc.pt/bitstream/10316.2/43588/1/Li%C3%A7%C3%B5es%20de%20Direito%20Administrativo-5a.pdf

Solicitou a Câmara Municipal de ... parecer jurídico a esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional sobre a seguinte questão:

"Faz parte do Gabinete de Apoio ao Presidente da Câmara e Vereação, deste Município uma Adjunta, com início de funções em 1-6-2024, e não tendo a mesma, qualquer relação jurídica de emprego (nem privado nem público), suscitam-se dúvidas no que se refere ao direito a férias, no corrente ano, tendo em conta que a interpretação dos serviços deste Município (abaixo descrita) é de que a mesma tem direito a dois dias úteis de férias por cada mês de serviço, cujo gozo só pode ter lugar após seis meses completos, neste caso em dezembro 2024, pelo que solicito a emissão de parecer jurídico."

Em ordem ao exposto, cumpre informar:

1. A questão colocada há muito que tem vindo a ser analisada, tendo sido seguido o seguinte entendimento.

No Acórdão relativo ao processo 044832, de 25/05/99, o Supremo Tribunal Administrativo pugnou pelo seguinte:

"I - Os membros dos Gabinetes dos presidentes das Câmaras Municipais não podem ser considerados funcionários públicos ou sequer simples agentes administrativos, pois não estão integrados no quadro da freguesia ou do município, nem possuem as características de profissionalidade e de permanência.

II - Assim, à semelhança do Estatuto do Pessoal dos Gabinetes dos Membros do Governo (Decreto-Lei nº 262/88, de 28 de Julho) devem ter-se como desempenhando cargos de confiança política, de natureza não permanente e livremente amovíveis (...)"

Questão idêntica à aqui em causa foi objeto de análise em sede de reunião de coordenação jurídica, realizada no dia 27 de Fevereiro de 2002, entre a Secretaria de Estado da Administração Local, a Direção-Geral das Autarquias Locais, a Inspeção-Geral da Administração do Território, o Centro de Estudos e Formação Autárquica, e as Direções Regionais da Administração Local das várias Comissões de Coordenação Regionais, nos termos e para os efeitos do Despacho nº 6695/2000, de Sua Ex. o Sr. Ministro Adjunto, publicado no Diário da República, II Série, nº 74, de 28 de Março de 2000, tendo sido decidido solicitar parecer a entidade superior, esse parecer veio a ser emitido pela Auditoria Jurídica do Ministério das Cidades, do Ordenamento do Território e Ambiente, tendo merecido despacho de concordância do Senhor Secretário de Estado da Administração Local em 17/07/02, do qual se pode concluir que em matéria de férias dos membros do Gabinete de Apoio Pessoa há que aplicar dois regimes consoante na sua atividade profissional fossem funcionários públicos ou fossem contratados em regime de direito privado, aplicando-se respetivamente o regime da função pública ou o Código do Trabalho.

Acresce referir que na reunião de Coordenação Jurídica entre representantes da Direção-Geral das Autarquias Locais e das Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional, realizada em 8 de julho de 2010 foi aprovado, relativamente ao gozo de férias dos membros dos gabinetes de apoio pessoal ao Presidente da Câmara Municipal e à Vereação que cessam funções, o seguinte entendimento:

"Questão: Os membros dos gabinetes de apoio pessoal dos executivos municipais que cessam funções sem terem gozado a totalidade ou parte das férias já vencidas têm direito a receber a remuneração e o subsídio correspondentes a esse período?

Resposta: Os membros dos gabinetes de apoio pessoal dos executivos municipais que cessam funções sem terem gozado a totalidade ou parte das férias já vencidas só têm direito a receber a remuneração e o subsídio correspondentes a esse período quando não disponham de um lugar de origem para o qual regressam.

Fundamentação: Aos membros dos gabinetes de apoio pessoal é aplicável, com as devidas adaptações, o regime de garantias dos membros dos gabinetes governamentais (artigo 74º/6 da Lei nº 169/99, de 18 de setembro, republicada 5/9 pela Lei nº 5-A/2002, de 11 de janeiro), ou seja, é-lhes aplicável o disposto no artigo 7º do Decreto-Lei nº 262/88, de 23 de julho.

Assim, e dispondo os membros dos gabinetes de apoio pessoal de um lugar de origem, é-lhes aplicável o regime de férias desse lugar de origem; cessando o exercício de funções no gabinete sem terem gozado férias já vencidas, gozarão essas férias no lugar de origem sem que haja lugar ao pagamento de qualquer compensação.

Não dispondo os membros dos gabinetes de apoio pessoal de um lugar de origem, afigura-se ser-lhes aplicável o regime da cessação do contrato dos trabalhadores que exercem funções públicas (artigo 180º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas, aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11 de setembro)."

2. Com a evolução da legislação é importante trazer para a análise da questão dois diplomas basilares da matéria, a saber:

O artigo 43º do Anexo I à Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, sob a epígrafe "Estatuto dos membros dos gabinetes de apoio pessoal" que refere que:


"1 - A remuneração do chefe do gabinete de apoio à presidência é igual a 90% da remuneração base do vereador a tempo inteiro, em regime de exclusividade, da câmara municipal correspondente.

2 - A remuneração dos adjuntos dos gabinetes de apoio à presidência e à vereação é igual a 80 % da remuneração base do vereador a tempo inteiro, em regime de exclusividade, da câmara municipal correspondente.

3 - A remuneração dos secretários dos gabinetes de apoio à presidência e à vereação é igual a 60 % da remuneração base do vereador a tempo inteiro, em regime de exclusividade, da câmara municipal correspondente.

4 - Os membros dos gabinetes de apoio à presidência e à vereação são designados e exonerados pelo presidente da câmara municipal, sob proposta dos vereadores no caso do gabinete de apoio à vereação, e o exercício das suas funções cessa igualmente com a cessação do mandato do presidente da câmara municipal.

5 - Aos membros dos gabinetes de apoio referidos nos números anteriores é aplicável, com as devidas adaptações, o disposto no diploma que estabelece o regime jurídico a que estão sujeitos os gabinetes dos membros do Governo no que respeita a designação, funções, regime de exclusividade, incompatibilidades, impedimentos, deveres e garantias."

E, em matéria de "Garantias dos membros dos gabinetes", o artigo 10º do DL nº 11/2012, de 20 de janeiro que estatui que:

"1 - Os membros dos gabinetes não podem ser prejudicados, por causa do exercício transitório das suas funções, na estabilidade do seu emprego, na sua carreira profissional e no regime de segurança social de que beneficiem, bem como nos seus direitos, regalias e subsídios e outros benefícios sociais de que gozem na sua posição profissional de origem, ficando assegurado o regresso à situação jurídico funcional que exerciam à data da sua designação.

2 - O tempo de serviço prestado no gabinete considera-se, para todos os efeitos, nomeadamente antiguidade e promoção, como prestado na categoria e na carreira que ocupava no momento da designação, mantendo o designado todos os direitos, subsídios, regalias sociais, remuneratórias e quaisquer outras correspondentes a essa categoria e carreira, não podendo, pelo não exercício de atividade, ser prejudicado nas alterações de posicionamento remuneratório a que, entretanto, tenha adquirido direito, nem nos procedimentos concursais a que se submeta.

3 - Quando os membros dos gabinetes se encontrarem, à data da designação, investidos em cargo ou funções públicas de exercício temporário, por virtude da lei, ato ou contrato, ou em comissão de serviço, o exercício de funções no gabinete suspende o respetivo prazo ou exercício.

4 - O tempo de serviço prestado nos gabinetes suspende a contagem dos prazos para a apresentação de relatórios ou prestação de provas para a aquisição de graus académicos, integradas ou não na carreira docente do ensino superior ou na carreira de investigação científica.

5 - Os membros dos gabinetes que cessem funções retomam automaticamente as que exerciam à data da designação, sem prejuízo do disposto na lei quanto à reorganização de serviços, quando aplicável.

6 - Durante o exercício de funções nos gabinetes os respetivos membros não estão sujeitos a avaliação do desempenho, não podendo contudo ser prejudicados na carreira, na antiguidade, na remuneração ou em quaisquer outros efeitos associados àquela avaliação.

7 - Os membros dos gabinetes gozam dos benefícios concedidos pelos Serviços Sociais da Administração Pública."

Para esta análise é ainda pertinente destacar dois normativos que, embora não se enquadrem nas matérias referidas no nº 5 do artigo 43º do Anexo I à Lei nº 75/2013, importa ter em consideração, na medida em que o primeiro consagra um regime supletivo a aplicar aos membros dos gabinetes que não possuam estatuto de origem e o segundo impõe um limite à retribuição de férias vencidas e não gozadas.

De facto, o nº 2 do artigo 14º do DL nº 11/2012 estabelece que os "membros dos gabinetes que não possuam estatuto de origem regem-se pelo disposto no presente decreto-lei e, subsidiariamente, pelo Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas" e o nº 2 do artigo 17º esclarece que "[o]disposto no número anterior não prejudica o direito à percepção dos montantes relativos a férias vencidas e não gozadas ou a quaisquer outras componentes remuneratórias que sejam devidas nos termos gerais, com um limite de um mês de vencimento."

Da conjugação da legislação referida com os entendimentos expostos somos de parecer, que:

- o regime de férias a aplicar quando o membro do GAP não disponha de lugar de origem consta da Lei Geral de Trabalho em Funções Publicas e consequentemente do Código do Trabalho, por remissão daquela lei.

Ou seja, aos membros dos gabinetes de apoio pessoal é aplicável, com as devidas adaptações, o regime de garantias dos gabinetes dos membros do Governo ("ex vi" artigo 43º nº 5 do Anexo I à Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, na sua atual redação), isto é, o disposto no artigo 10º do DL nº 11/2012, de 20 de janeiro.

Por outro lado, se os membros dos gabinetes de apoio pessoal dispuserem de um lugar de origem, é-lhes aplicável o regime de férias desse lugar de origem; não dispondo os membros dos gabinetes de apoio pessoal de um lugar de origem, é-lhes aplicável o regime do contrato de trabalho, o trabalhador tem direito a um período de férias remuneradas em cada ano civil, nos termos previstos no Código do Trabalho (CT) e com as especificidades consagradas na LTFP.

Tendo a adjunta iniciado funções apenas em junho de 2024 deve ser-lhe aplicado o disposto no artigo 239º do Código do Trabalho, por remissão da LTFP, que dispõe que:

"No ano da admissão, o trabalhador tem direito a dois dias úteis de férias por cada mês de duração do contrato, até 20 dias, cujo gozo pode ter lugar após seis meses completos de execução do contrato."

____________________________
(1) Sublinhado nosso.

Solicitou a Junta de Freguesia do ... , parecer jurídico a esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional sobre a seguinte questão:

"Encarrega-me o senhor presidente da Junta de Freguesia ..., de solicitar a V. Exas., o parecer sobre caminhos públicos. Atendendo à legislação em vigor saber em quem recai a responsabilidade da reparação e conservação dos caminhos públicos (terra batida), que existem na área da Freguesia, são da responsabilidade da Junta de Freguesia ou do Município, não havendo um inventário na Freguesia com os referidos caminhos. No caso de um acidente ou danos nas viaturas reportados à GNR, de quem é a responsabilidade?"

Esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional já se pronunciou por diversas vezes relativamente a este tema (1), sendo que alguns destes pareceres se encontram disponíveis para consulta.

A definição de caminho público, tem sido há largos anos discutida. Em 19-04-1989 foi publicado um assento do Supremo Tribunal de Justiça (DR, Série I, de 02-06-1989), hoje com valor de acórdão uniformizador de jurisprudência, que estabeleceu que "São públicos os caminhos que, desde tempos imemoriais, estão no uso direto e imediato do público".

No entanto, o STJ acabou por concluir pela necessidade de se efetuar uma interpretação restritiva do assento referido no sentido de que "a publicidade dos caminhos exige ainda a sua afetação a utilidade pública, ou seja, que a sua utilização tenha por objetivo a satisfação dos interesses coletivos de certo grau ou relevância", sob pena de, seguindo à letra o seu dispositivo, também os atravessadouros com posse imemorial haverem de ser considerados como caminhos públicos, ao arrepio do disposto no art. 1383º do Código Civil.

Mais recentemente no acórdão de 28-05-2013, o STJ defendeu que a interpretação restritiva do assento pressupõe que "No caso de passagem ou caminho, que não se integra em nenhuma propriedade privada, existente num lugar e que desde tempos imemoriais liga duas ruas desse lugar, a prova do seu uso imemorial pela população basta para se considerar tal caminho como caminho público, não se impondo qualquer interpretação restritiva do assento" (2).

A definição de caminho público surge com o Decreto-Lei nº 34 593, de 11 de maio de 1954. O diploma classificava estes em (i) caminhos municipais, os que se destinavam ao trânsito automóvel; e (ii) caminhos vicinais, aqueles que normalmente se destinam ao trânsito rural. Entendendo-se este como o "movimento de veículos que pertencem ao campo ou à vida agrícola e onde não é permitida a circulação de automóveis.

É de entendimento jurisprudencial, que a correta definição do conceito de caminhos vicinais é a que se encontra prevista no Decreto-Lei nº 34 593.

Segundo o acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 15/12/1983, caminhos vicinais são "caminhos trilhados no terreno, de terra batida, sem quaisquer infraestruturas, nem serviço de conservação, de acesso a propriedades rústicas". No entanto, vem o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, relativo ao Processo nº 01496/12.3BEBRG, acrescentar que "compete às juntas de freguesia a administração dos caminhos públicos vicinais e que inclui a sua conservação e manutenção, compreendendo todos os trabalhos necessários à manutenção ou melhoramento das suas condições de circulação e características funcionais, devendo atender-se à sua especial vocação pública de ligação, trânsito ou acesso rural (por isso, também se denominam como caminhos rurais)".

Tal como mencionado no parecer emitido pela CCDR Norte "Não obstante o Decreto-Lei nº 380/85 ser omisso sobre «caminhos vicinais» deve entender-se que estes continuam a reger-se pelo disposto no Decreto-Lei nº 34 593, de 11 de maio de 1945 e que a sua identificação segue o critério ´a contrario´ dos «caminhos municipais»: devendo ser considerados como «vicinais» todos os caminhos públicos que não forem classificados como «municipais»." (3)

Uma questão importante relativamente a este tema é a dominialidade dos caminhos municipais. De acordo com o artigo 84º da Constituição, é possível definir os bens que fazem parte do domínio público. Caso um bem não seja classificado por lei como pertencente a esse domínio, é necessário verificar se ele está destinado ao uso público, o que significa que tem a capacidade de atender às necessidades coletivas, ou, conforme defendido pelo Prof. Marcelo Caetano, se possui uma utilidade pública intrínseca ou natural.


Segundo este autor a atribuição do carácter dominial depende de um, ou vários, dos seguintes requisitos:

a) existência de preceito legal que inclua toda uma classe de coisas na categoria de domínio público;

b) declaração de que certa e determinada coisa pertence a essa classe;

c) afetação dessa coisa à utilidade pública (4).

Existindo ainda desentendimentos jurisprudenciais relativamente a esta questão, recorre-se ao acórdão uniformizador de jurisprudência, onde se estabelece que "quando a dominialidade de certas coisas não está definida na lei, como sucede com as estradas municipais e os caminhos, essas coisas serão públicas se estiverem afetadas de forma direta e imediata ao fim de utilidade pública que lhes está inerente. É suficiente, para que uma coisa seja pública, o seu uso direto e imediato pelo público, não sendo necessária a sua apropriação, produção, administração ou jurisdição por pessoa coletiva de direito público. Deste modo, um caminho é público desde que seja utilizado livremente por todas as pessoas, sendo irrelevante a qualidade da pessoa que o construiu e prove a sua manutenção."

No que toca à responsabilidade pelos caminhos, a lei não elabora uma distinção, sendo que o Acórdão relativo ao Processo nº 01496/12.3BEBRG, já mencionado, sustentou que "nos termos do art. 14º al. a) da Lei nº 159/99 se estabeleceu que as freguesias têm atribuições no domínio do equipamento rural e urbano, incluindo pois o planeamento, a gestão e a realização de investimentos em caminhos sob a jurisdição da freguesia, isto é, em caminhos públicos vicinais. O que veio a ser mantido no art. 7º, n.º 2, al. a) e nº 3 da Lei 75/2013".

Assim, também na alínea ff) do artigo 16º do anexo I do regime jurídico das autarquias locais (Lei nº 75/2013, de 12 de setembro na sua atual redação) prevê-se que compete à junta de freguesia "Proceder à manutenção e conservação de caminhos, arruamentos e pavimentos pedonais;" o que abrange todos aqueles que se encontrem a cargo da junta de freguesia. Nos termos da mesma norma, compete àquele órgão autárquico, "ii) Administrar e conservar o património da freguesia". Pelo até aqui exposto, depreendemos que a lei neste caso se refere a caminhos vicinais.

Atualmente entende-se que no âmbito autárquico, os caminhos públicos podem estar sob a alçada dos municípios ou das freguesias, fazendo-se a distinção, em regra, a partir das características dos caminhos, considerando-se como municipais os que permitam a circulação automóvel, e como vicinais, sob alçada e administração das freguesias, os que se destinem apenas a trânsito rural.

A manutenção das características dos caminhos municipais está a cargo das câmaras municipais, e a dos caminhos vicinais a cargo das juntas de freguesia. No caso dos caminhos vicinais, a competência para sua conservação assenta no disposto no artigo 7º, nº 2, al. a) e nº 3, bem como na alínea ff) do artigo 16º do regime jurídico das autarquias locais, constante da Lei nº 75/2013.

Concluímos assim sobre o questionado,

a) "Em quem recai a responsabilidade da reparação e conservação dos caminhos públicos (terra batida), que existem na área da Freguesia (...)" - Não encontramos na lei uma distinção entre caminhos vicinais e municipais, pelo que quando necessário, recorre-se aos ensinamentos da jurisprudência e doutrina. Assim, à partida são considerados caminhos vicinais se destinados apenas a trânsito rural; ou municipais os que permitam a circulação automóvel. A manutenção das características dos primeiros fica a cargo da junta de freguesia, enquanto que a dos segundos fica a cargo das câmaras municipais.

b) "No caso de um acidente ou danos nas viaturas reportados à GNR, de quem é a responsabilidade." - Os elementos disponibilizados não permitem estabelecer uma relação direta entre os danos nas viaturas, em caso de acidente, e a responsabilidade da autarquia pela reparação e conservação do caminho público que estiver em causa, o que só pode ser apurado caso a caso, consoante a natureza do caminho público e a utilização dele feita pelo condutor do veículo.

_____________________________
(1) Consultar em http://www.ccdra.gov.pt/index.php/al/pareceres-juridicos, a saber: Parecer nº 113/2014, Inf. nº 6-DSAL/2015, de 30-01-2015; Parecer nº 219/2009, Inf. Nº 25-DSAL/2010, de 12-02-2010; Parecer nº 23/2008, Inf. nº 167-DSAL/08, de 13-05-2008; Parecer nº 108/2006, Inf. nº 284-DRAL/06, de 11-10-2006; Parecer nº 188/2006, Inf. nº 47-DRAL/07, de 01-03-2007; Parecer nº 119/2005, Inf. nº 358-DRAL/05, de 28-09-2005; Parecer nº 153/2004, Inf. nº 362-DRAL/04, de 16-08-2004; Parecer nº 67/2003, Inf. nº 245-DRAL/03, de 10-10-03; Parecer nº 195/2000, Inf. nº32-DAA/01, de 12-01-2001, e Parecer n.º 37/2016, Inf. n.º 84-DSAL/2016.

(2) Acórdão de 18/10/2018 proferido pelo Supremo Tribunal de Justiça disponível para consulta direta em https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/3cab0f975ab1c6c88025832a005b9468

(3) Parecer datado de 08-05-2023, disponível para consulta direta https://www.ccdr-n.pt/storage/app/media/uploaded-files/caminhos%20vicinais.pdf

(4) In Manual de Direito Administrativo, vol. 2º, 9ª ed, p. 921

Através de correio eletrónico, datado de 29/05/2024, o Município de ... submeteu à apreciação desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional um pedido de parecer jurídico que incide sobre a possibilidade de transmissão dos contratos de trabalho celebrados por uma IPSS para o Município relativamente a um estabelecimento de educação pré-escolar.

De salientar que o pedido de parecer jurídico em questão é prestado ao abrigo das competências em matéria de apoio técnico às autarquias locais integradas na circunscrição territorial desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, nos termos da alínea p) do nº 1 do artigo 4º do anexo ao Decreto-Lei nº 36/2023, de 26 de maio, na sua atual redação, pelo que a sua elaboração consiste apenas no enquadramento e interpretação da legislação aplicável ao caso concreto.

Atendendo às questões que se pretendem ver esclarecidas, transcreve-se o correio eletrónico remetido pela respetiva Autarquia para melhor compreensão:

«No concelho de ... há uma creche cujo funcionamento tem sido assegurado por uma IPSS, pretendendo o Município passar a assumir aquela resposta a partir do próximo dia 1 de Setembro.

O edifício onde a creche funciona pertence à Segurança Social que há uns anos celebrou um protocolo com uma IPSS que tem assumido desde então a gestão do estabelecimento (pessoal, alimentação, instalações e contratação com os utentes), mediante uma comparticipação financeira do município (assegurada também por protocolo).

Sucede que o município pretende passar a assumir a gestão do estabelecimento (espaço físico, tra-balhadores e clientes do mesmo). A segurança social protocolará com o município a cedência do espaço e o município passará a assegurar a resposta que até aí vinha sendo assegurada pela IPSS.

Trata-se na nossa ótica de uma transferência de estabelecimento regulada nos termos do Artigo 285º do Código do Trabalho, segundo o qual "em caso de transmissão, por qualquer título, da titularidade de empresa, ou estabelecimento ou ainda de parte de empresa ou estabelecimento que constitua uma unidade económica, transmitem-se para o adquirente a posição do empregador nos contratos de trabalho dos respetivos trabalhadores, bem como a responsabilidade pelo pagamento de coima aplicada pela prática de contraordenação laboral." Acrescenta o número 3 que "com a transmissão os trabalhadores transmitidos ao adquirente mantêm todos os direitos contratuais e adquiridos, nomeadamente retribuição, antiguidade, categoria profissional e conteúdo funcional e benefícios sociais adquiridos."

De acordo com a citada norma em caso de transmissão de uma empresa ou de parte de uma empresa, os contratos de trabalho transmitem-se para o adquirente ou cessionário da respetiva exploração, independentemente, da vontade das partes.

O regime previsto no Artigo 285º do Código do Trabalho é aplicável quando a transmissão opere para empregador público.

A questão que se nos coloca é como devemos proceder em termos práticos para assegurar a integração destes trabalhadores, acautelando o que acima se transcreve e respeitando as normas em matéria de contratação a que a LTFP nos obriga.

Podem, por favor, emitir parecer sobre esta questão, com indicação de como devemos proceder nesta situação.»

Em ordem ao exposto, cumpre informar:

De forma sucinta e de acordo com os elementos fornecidos, verificamos que a entidade consulente pretende assumir a gestão de um estabelecimento pré-escolar, que tem vindo a ser assegurada por uma IPSS, através de protocolo, e, por essa razão, pretende que os trabalhadores afetos à respetiva entidade transitem agora para o Município em apreço, nos termos do artigo 285º do Código do Trabalho (doravante CT) (1).

I. EDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR - COMPETÊNCIAS MUNICIPAIS

De acordo com o artigo 2º da Lei-Quadro de Educação Pré-Escolar (2), a educação pré-escolar consiste na primeira etapa da educação básica no processo de educação ao longo da vida, sendo complementar da ação educativa da família, com a qual deve estabelecer estreita cooperação, favorecendo a formação e o desenvolvimento equilibrado da criança, tendo em vista a sua plena inserção na sociedade como ser autónomo, livre e solidário.

Determina o artigo 9º do mesmo diploma que "as redes de educação pré-escolar são constituídas por uma rede pública e uma rede privada, complementares entre si, visando a oferta universal e a boa gestão dos recursos públicos", sendo que, por força do artigo 13º, estão integrados na rede pública "(...) os estabelecimentos de educação pré-escolar a funcionar na direta dependência da administra-ção central, das Regiões Autónomas e das autarquias locais."

Por sua vez, constituem atribuições as autarquias locais a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, dispondo o Município de atribuições específicas nos domínios da educação, ensino e ação social, por força das alíneas h) e d) do nº 2 e do nº 1 do artigo 23º do Regime Jurídico das Autarquias Locais (3), doravante RJAL.

Assim sendo, tendo em conta as competências próprias nos domínios da educação e ação social, os municípios podem assegurar a resposta que se verifica necessária nos estabelecimentos de educação pré-escolar na área do respetivo concelho, por força dos preceitos legais anteriormente referidos e do princípio da prossecução do interesse público.

II. TRANSFERÊNCIA DE ESTABELECIMENTO - Artigo 285º do Código do Trabalho

De facto, e de acordo com o exposto no ponto anterior, verificamos que a entidade consulente tem a devida competência para assumir a gestão do estabelecimento em causa e, por essa razão, pretende agora assegurar a transmissão dos trabalhadores da IPSS para o Município, por força do nº 1 e nº 3 do artigo 285º do Código do Trabalho.

Porém, esta transmissão levanta diversas questões práticas, primordialmente pelo facto de vigorarem determinadas regras específicas na Administração Pública, tais como a constituição dos vínculos de emprego público. Mas antes de abordarmos essas regras, importa, para analisarmos o caso sub judice, trazer à colação o artigo 285º do Código do Trabalho, que determina o seguinte:


"Efeitos de transmissão de empresa ou estabelecimento

1 - Em caso de transmissão, por qualquer título, da titularidade de empresa, ou estabelecimento ou ainda de parte de empresa ou estabelecimento que constitua uma unidade económica, transmitem-se para o adquirente a posição do empregador nos contratos de trabalho dos respectivos trabalhadores, bem como a responsabilidade pelo pagamento de coima aplicada pela prática de contraordenação laboral.

2 O disposto no número anterior é igualmente aplicável à transmissão, cessão ou reversão da exploração de empresa, estabelecimento ou unidade económica, sendo solidariamente responsável, em caso de cessão ou reversão, quem imediatamente antes tenha exercido a exploração.

3 - Com a transmissão constante dos n.ºs 1 ou 2, os trabalhadores transmitidos ao adquirente mantêm todos os direitos contratuais e adquiridos, nomeadamente retribuição, antiguidade, categoria profissional e conteúdo funcional e benefícios sociais adquiridos.

4 - O disposto nos números anteriores não é aplicável em caso de trabalhador que o transmitente, antes da transmissão, transfira para outro estabelecimento ou unidade económica, nos termos do disposto no artigo 194º, mantendo-o ao seu serviço, exceto no que respeita à responsabilidade do adquirente pelo pagamento de coima aplicada pela prática de contraordenação laboral.

5 - Considera-se unidade económica o conjunto de meios organizados que constitua uma unidade produtiva dotada de autonomia técnico organizativa e que mantenha identidade própria, com o objetivo de exercer uma atividade económica, principal ou acessória.

6 - O transmitente responde solidariamente pelos créditos do trabalhador emergentes do contrato de trabalho, da sua violação ou cessação, bem como pelos encargos sociais correspondentes, vencidos até à data da transmissão, cessão ou reversão, durante os dois anos subsequentes a esta.

7 - A transmissão só pode ter lugar decorridos sete dias úteis após o termo do prazo para a designação da comissão representativa, referido no nº 6 do artigo seguinte, se esta não tiver sido constituída, ou após o acordo ou o termo da consulta a que se refere o nº 4 do mesmo artigo.

8 - O transmitente deve informar o serviço com competência inspetiva do ministério responsável pela área laboral:

a) Do conteúdo do contrato entre transmitente e adquirente, sem prejuízo do disposto nos artigos 412.º e 413.º, com as necessárias adaptações;

b) Havendo transmissão de uma unidade económica, de todos os elementos que a constituam, nos termos do nº 5.

9 - O disposto no número anterior aplica-se no caso de média ou grande empresa e, a pedido do serviço com competência inspetiva do ministério responsável pela área laboral, no caso de micro ou pequena empresa.

10 - O disposto no presente artigo é aplicável a todas as situações de transmissão de empresa ou estabelecimento por adjudicação de contratação de serviços que se concretize por concurso público ou por outro meio de seleção, no setor público e privado, nomeadamente à adjudicação de fornecimento de serviços de vigilância, alimentação, limpeza ou transportes, produzindo efeitos no momento da adjudicação.

11 - Constitui contraordenação muito grave:

a) A conduta do empregador com base em alegada transmissão da sua posição nos contratos de trabalho com fundamento em transmissão da titularidade de empresa, ou estabelecimento ou de parte de empresa ou estabelecimento que constitua uma unidade económica, ou em transmissão, cessão ou reversão da sua exploração, quando a mesma não tenha ocorrido;

b) A conduta do transmitente ou do adquirente que não reconheça ter havido transmissão da posição daquele nos contratos de trabalho dos respetivos trabalhadores quando se verifique a transmissão da titularidade de empresa, ou estabelecimento ou de parte de empresa ou estabelecimento que constitua uma unidade económica, ou a transmissão, cessão ou reversão da sua exploração.

12 - A decisão condenatória pela prática de contraordenação referida na alínea a) ou na alínea b) do número anterior deve declarar, respetivamente, que a posição do empregador nos contratos de trabalho dos trabalhadores não se transmitiu, ou que a mesma se transmitiu.

13 - Constitui contraordenação grave a violação do disposto nos n.ºs 1, 2, 3, 7, 8 ou 9.

14 - Aos trabalhadores das empresas ou estabelecimentos transmitidos ao abrigo do presente artigo aplica-se o disposto na alínea m) do nº 1 do artigo 3º e no artigo 498º. Assim, salvo melhor entendimento, é este o nosso parecer que se coloca à consideração superior."

De acordo com o preceito transcrito, verificamos que, ao abrigo do disposto no artigo 285º do CT(4), para que se possa concluir pela transmissão da posição do empregador nos contratos de trabalho dos respetivos trabalhadores, terá previamente de se concluir pela eventual existência transmissão, por qualquer título, da titularidade de empresa, ou estabelecimento ou ainda de parte de empresa ou estabelecimento que constitua uma unidade económica.

Contudo, entendemos que não se deverá aplicar ao caso em análise o artigo 285º do CT pelas razões que iremos expor de seguida. Ora vejamos:

O Tribunal da Relação de Coimbra, através do Acórdão de 10/07/2020, processo nº 3071/18.0T8CBR.C1 (5), refere que "(...) numa interpretação conforme à jurisprudência comunitária, é considerada transmissão a transferência de uma unidade económica que mantém a sua identidade, entendida esta como um conjunto de meios organizado, com objetivo de prosseguir uma atividade económica, seja ela essencial ou acessória."

Mais considera o Supremo Tribunal de Justiça (STJ), através do Acórdão de 26/09/2012 (processo nº 889/03.1TTLSB.L1.S1) , que é "(...)essencial que a transferência tenha por objeto uma entidade económica organizada de modo estável, ou seja, deve haver um conjunto de elementos que permitam a prossecução, de modo estável, de todas ou de parte das atividades da empresa cedente e deve ser possível identificar essa unidade económica na esfera do transmissário".

Também o STJ, através do Acórdão de 24/03/2011, processo nº 1493/07.0TTLSB.L1.S (6), conclui que "(...) A mera transmissão de uma atividade não é suficiente para configurar uma transmissão de unidade económica, como, aliás o Tribunal de Justiça da União Europeia afirmou no Acórdão de 11 de março de 1997, Processo C-13/95, em cujo ponto 15 se refere que «uma entidade não pode ser reduzida à atividade de que está encarregada. A sua identidade resulta também de outros elementos, como o pessoal que a compõe, o seu enquadramento, a organização do seu trabalho, os seus métodos de exploração ou, ainda, (...) os meios de exploração à sua disposição".

De salientar que se entende por unidade económica, nos termos do nº 5 do artigo 285º do CT, "o conjunto de meios organizados que constitua uma unidade produtiva dotada de autonomia técnico-organizativa e que mantenha identidade própria, com o objetivo de exercer uma atividade económica, principal ou acessória."

Neste contexto, não nos parece, no caso específico, que haja a transferência de uma unidade económica, uma vez que verificamos que é necessário a existência de um conjunto de meio organizados com o propósito de realizar uma atividade económica e o que ocorre, na realidade, é apenas a transmissão da atividade executada num estabelecimento de educação pré-escolar em cumprimento de competências próprias atribuídas por lei aos Municípios e em prossecução do princípio de interesse público (7).

Ademais, o STJ, sobre o caso concreto da transmissão para a pessoa coletiva de direito público dos contratos de trabalhos de quem desempenhava funções numa cantina universitária, considerou, através do Acórdão de 11/09/2019, processo nº 2743/15.5T8LSB.L1.S1, que "[s]endo a concedente uma pessoa coletiva de direito público, dotada de personalidade jurídica e de autonomia financeira e administrativa, tal circunstância, segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia, não permite excluir a existência de uma transferência abrangida pela referida Diretiva, pelo que é aplicável o disposto no seu artigo 1º, nº 1, alínea c), por a atividade por ela exercida ser uma atividade económica que não se enquadra no exercício das prerrogativas do poder público." (negrito nosso)(8)

Contudo, no caso sub judice, a atividade a ser exercida pelo Município de ..., inevitavelmente, enquadra-se no exercício das prerrogativas do poder público, visto que, tal como já foi referido, a atividade em questão provém de competências próprias nos domínios da educação e ação social.

Dessa forma, não podemos considerar que ocorre, neste caso, a transmissão de estabelecimento, dado que apenas sucede a mera transmissão para a entidade consulente da atividade levada a cabo no estabelecimento de educação pré-escolar, que é, indubitavelmente, uma atividade de interesse público, enquadrada no exercício de prerrogativas de poder público, pelo que não nos parece ser possível a transmissão dos respetivos contratos de trabalho, nos termos do artigo 285º do Código do Trabalho.

III. AS REGRAS ESPECÍFICAS EM MATÉRIA DE PREENCHIMENTO DE POSTOS DE TRABALHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Além do exposto anteriormente, não podemos deixar de referir que tal transmissão suscita questões que se predem com a esfera constitucional, mais concretamente com o previsto no nº 2 do artigo 47º da Constituição da República Portuguesa que determina: "Todos têm direito de acesso à função pública, em condições de igualdade e liberdade, em regra por via de concurso."

Sobre este preceito constitucional, o Acórdão nº 53/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol., págs. 303 e segs.), refere que: "Como decorre do seu próprio enunciado, este preceito compreende três elementos: a) o direito à função pública, (...) b) a regra da igualdade e da liberdade, não podendo haver discriminação nem diferenciações de tratamento baseadas em fatores irrelevantes, nem, por outro lado, regimes de constrição atentatórios da liberdade; c) regra do concurso como forma normal de provimento de lugares, desde logo de ingresso, devendo ser devidamente justificados os casos de provimento de lugares sem concurso."

Dessa forma, o adequado enquadramento jurídico em matéria de preenchimento de postos de trabalho na Administração Pública está previsto nos artigos 30º e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (9) (LTFP).

Neste contexto, determina 30º da LTFP, com a epígrafe "Preenchimento dos postos de trabalho", o seguinte:

"1 - O órgão ou serviço pode promover o recrutamento dos trabalhadores necessários ao preenchimento dos postos de trabalho previstos no mapa de pessoal, nos termos do presente artigo.

2 - O recrutamento deve ser feito por tempo indeterminado ou a termo, consoante a natureza permanente ou transitória da atividade, tal como consta do mapa de pessoal.

3 - O recrutamento é feito por procedimento concursal restrito aos trabalhadores detentores de um vínculo de emprego público por tempo indeterminado.

4 - O órgão ou serviço pode ainda recrutar trabalhadores com vínculo de emprego público a termo ou sem vínculo de emprego público, mediante procedimento concursal a que possam concorrer os trabalhadores com e sem vínculo de emprego público, aberto ao abrigo e nos limites constantes do mapa anual global aprovado pelo despacho a que se refere o nº 6. (...)"

Em anotação a esta norma e no âmbito da ocupação dos postos de trabalho na Administração Pública, PAULO VEIGA E MOURA e CÁTIA ARRIMAR (10) defendem que "[p]or imperativos constitucionais, o preenchimento de tais postos de trabalho será feito através da realização de concurso público, uma vez que do nº 2 do art. 47º da Constituição resulta serem princípios estruturantes do emprego público os princípios do mérito e da igualdade (...), dos quais decorre o direito a um procedimento justo de recrutamento (...), onde as "regras do jogo" estejam previamente definidas (...) e que assegure uma efetiva igualdade de oportunidades no acesso a empregos públicos, o que pressupõe que o concurso seja a regra normal de preenchimento dos postos de trabalho públicos, devendo haver uma justificação razoável para o provimento dos lugares sem concurso (v., entre outros, o Acórdão do Tribunal Constitucional nº 53/88, in Diário da República, I Série, de 28/03/88)."

Assim sendo, entendemos que, no caso em análise, inevitavelmente, a possibilidade de concretização dessa transmissão levanta diversas questões que se predem com o facto de na Administração Pública vigorarem regras específicas em matéria de preenchimento de postos de trabalho.

IV. CONCLUSÃO

Face ao exposto, e salvo melhor entendimento, somos a concluir que, no caso em apreço, não poderá ser aplicável a transmissão da posição de empregador nos contratos de trabalho dos respetivos trabalhadores, a que alude o artigo 285º do Código do Trabalho, devendo, caso assim entenda a entidade consulente, efetuar a abertura dos respetivos procedimentos concursais para preenchimento dos respetivos postos de trabalho necessários.

________________________________
(1) Aprovado em anexo pela Lei nº 7/2009, de 12 de fevereiro, na sua atual redação.

(2) Aprovada pela Lei nº 5/97, de 10 de fevereiro.

(3) Aprovado pelo anexo I da Lei nº 75/2013, de 12 de setembro, na sua atual redação.

(4) A Diretiva 77/187/CEE, do Conselho, de 14/02, regulou pela primeira vez o instituto da transmissão da empresa ou estabelecimento, tendo sido alterada pela Diretiva 98/50/CE, do Conselho, de 29/06, e mais tarde revogada pela Diretiva 2001/23/CE, do Conselho, de 12/03. Esta última Diretiva (2001/23/CE) foi transposta pelo Código do Trabalho (CT) de 2003, e posteriormente pelo de CT 2009.

(5) Para consulta em:
https://www.dgsi.pt/jtrc.nsf/8fe0e606d8f56b22802576c0005637dc/05946aa23dbd3af5802585d6004ca4a0?OpenDocument

(6) Para consulta em:
https://www.dgsi.pt/jstj.nsf/954f0ce6ad9dd8b980256b5f003fa814/cf3a258f88ca29e48025785e0038ee65?OpenDocument&Highlight=
0%2Chor%C3%A1rio%2Cde%2Ctrabalho

(7) As autarquias são pessoas coletivas que manifestam a sua vontade através dos seus órgãos, que só podem agir de acordo com as competências que, por lei, lhes são atribuídas. De acordo com o princípio da legalidade (cfr. artigo 3º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado em anexo pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, na sua atual redação), "Os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes forem conferidos e em conformidade com os respetivos fins". Este princípio impede claramente os órgãos representativos de praticar atividades que não estejam incluídas no âmbito das suas atribuições.

(8) Sobre o presente assunto, vide Parecer da CCDR Norte, nº INF_DSAJAL_LIR_7845/2020, de 15-09-2020, consultável em:
https://www.ccdr-n.pt/storage/app/media/files/ficheiros_ccdrn/administracaolocal/fornecimento_de_refeicoes_escolares._atribuicao._competencia._prerrogati.pdf

(9) Aprovada pela Lei nº 35/2014, de 20 de junho, na sua atual redação.

(10) in "Comentários à Lei Geral de Trabalho em Funções Públicas", 1º Vol., Coimbra Editora.

Através do ofício com o nº .../24, datado de 19/06/2024, o Município de ... submeteu à apreciação desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional um pedido de parecer jurídico que incide sobre diversas questões no âmbito do Sistema Integrado de Gestão e Avaliação de Desempenho na Administração Pública.

De salientar que o pedido de parecer jurídico em questão é prestado ao abrigo das competências em matéria de apoio técnico às autarquias locais integradas na circunscrição territorial desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, nos termos da alínea p) do nº 1 do artigo 4º do anexo ao Decreto-Lei nº 36/2023, de 26 de maio, na sua atual redação, pelo que a sua elaboração consiste apenas no enquadramento e interpretação da legislação aplicável ao caso concreto.

Em ordem ao exposto, cumpre informar:

I. As primeiras questões colocadas pela entidade consulente prendem-se com a aplicação das alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro, aos serviços da administração autárquica, com base no Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro, as quais se transcrevem para melhor compreensão:

"1 - A norma transitória constante no artigo 6º do Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro, determina no seu nº 6 que "Mantêm-se em vigor os sistemas de avaliação adaptados até à sua revisão para adaptação ao presente decreto-lei, a qual ocorre até 31 de dezembro de 2025, sob pena de caducidade."

Desta forma, para as Autarquias Locais, mantem-se em vigor o Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro que procede à adaptação do SIADAP aos serviços da administração autárquica, até 31/12/2025, ou até à sua revisão, caso seja anterior.

Considerando esta situação, e por forma a acautelar a necessária e correta aplicação do sistema de avaliação de desempenho, pergunta-se:

Caso se verifique a caducidade do Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro, sem que tenha sido efetuada a adaptação à Administração Local, como deve proceder o Município?

O Município poderá aplicar diretamente as alterações do sistema avaliativo sem adaptação à administração local?


2 - Como se deve proceder relativamente às normas de mérito previstas nos artigos 12º e 13º do Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro, caso se verifique a caducidade do Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro, sem que tenha sido efetuada a adaptação à Administração Local?"

Em primeiro lugar, importa referir que o Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro, procedeu à revisão do Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública (doravante SIADAP), aprovado pela Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro.

Sobre as questões em análise, é de referir que este Decreto-Lei prevê no nº 5 do artigo 6º, com a epígrafe "Norma Transitória", que "Mantêm-se em vigor os sistemas de avaliação adaptados até à sua revisão para adaptação ao presente decreto-lei, a qual ocorre até 31 de dezembro de 2025, sob pena de caducidade."

De acordo com este preceito, os sistemas de avaliação adaptados, previstos no artigo 3º do SIADAP e onde se enquadra o Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro, continuam em vigor até que sejam revistos para estarem em conformidade com este novo Decreto-Lei, devendo essa revisão ocorrer até 31 de dezembro de 2025, pois, caso tal não suceda, os sistemas de avaliação adaptados caducam.

Relativamente às questões formuladas, informamos que, na Reunião de Coordenação Jurídica realizada no dia 1 de abril de 2024, foi discutida a aplicação do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho na Administração Pública (SIADAP) na administração local de acordo com redação apresentada pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro, tendo todas as entidades participantes manifestado a sua concordância quanto à importância de alertar o membro do governo responsável sobre a necessidade de rever o diploma de adaptação do SIADAP aos serviços da administração autárquica (Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro) por força do artigo 6º do Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro.

II. De seguida, a entidade consulente pretende que sejam esclarecidas as seguintes questões sobre a nova redação do artigo 43º do SIADAP:

"3 - Relativamente à avaliação por ponderação curricular, prevista artº 43º da Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, na sua atual redação conferida pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro, que se aplicará a partir de 31/12/2024, consta que se traduz na avaliação do currículo do trabalhador referente aos últimos três anos, sendo considerados, entre outros os seguintes elementos:

a) As habilitações académicas e profissionais;

b) A experiência profissional e a valorização curricular;

c) O exercício de cargos dirigentes ou outros cargos ou funções de reconhecido interesse público ou relevante interesse social, designadamente atividade de dirigente sindical.

Considerando a determinação expressa de que a avaliação do currículo do trabalhador é referente aos últimos três anos, pergunta-se se este limite temporal é de facto aplicável à avaliação de todos os elementos referidos nas alíneas a) a c), anteriormente referidos, e, se efetivamente só podem ser considerados para a avaliação os elementos apresentados pelo trabalhador que se enquadrem dentro daquele limite temporal.

Ou seja, só podem ser ponderadas em sede de avaliação curricular as habilitações académicas e profissionais concluídas nos últimos três anos?"

Apenas pode ser avaliada a experiência profissional, e formação profissional, referentes aos últimos 3 anos? O mesmo sucede no que se refere ao exercício de cargos dirigentes ou outros cargos ou funções de reconhecido interesse público?

Como deve ser contabilizado o limite temporal dos 3 anos para o efeito de ponderação curricular?
Por exemplo, relativamente à avaliação do desempenho de 2025, o computo dos três anos faz-se de 01/01/2023 a 31/12/2025?"

Relativamente as questões transcritas, importa, desde logo, ter em conta que o nº 1 do artigo 43º do SIADAP, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro, determina:

"1 - A avaliação por ponderação curricular é diferenciada por graus de complexidade funcional e funções desempenhadas e traduz-se na avaliação do currículo do trabalhador, referente aos últimos três anos, sendo considerados, entre outros, os seguintes elementos:

a) As habilitações académicas e profissionais;
b) A experiência profissional e a valorização curricular;
c) O exercício de cargos dirigentes ou outros cargos ou funções de reconhecido interesse público ou relevante interesse social, designadamente atividade de dirigente sindical." (negrito nosso)

Atendendo a esta nova redação, verificamos que a avaliação curricular do trabalhador deve cingir-se aos "últimos três anos", o que implica que este limite temporal é aplicável a todos os elementos considerados na avaliação curricular (negrito nosso). Portanto, tendo em conta a interpretação literal da norma, parece claro que o legislador pretendeu que a avaliação deve incidir sobre os elementos dentro desse período específico.

Relativamente à contabilização deste limite temporal, entendemos que o período de três anos para a avaliação por ponderação curricular deve ser contado retroativamente a partir do ano em que a avaliação ocorre. Ou seja, para o cálculo desse limite temporal de três anos, considera-se o período que termina no último dia do ano da avaliação e retrocede-se três anos completos a partir dessa data. Dessa forma, entendemos que, se a avaliação se referir ao desempenho de 2025, o período considerado para a avaliação de todos os elementos será de 1 de janeiro de 2023 a 31 de dezembro de 2025.


III. Além das questões anteriores, a entidade consulente pretende também que seja esclarecida a seguinte questão:

"4 - Relativamente ao artigo 75º, nº 2, da Lei nº 2 66-8/2007, de 28 de dezembro, relativo à diferenciação de desempenhos, na redação conferida pelo Decreto-Lei nº 2 12/2024, de 10 de janeiro, é determinado que "As percentagens previstas no número anterior incidem sobre o total de trabalhadores avaliados, com exceção dos trabalhadores referidos no nº 6 do artigo 42º, com aproximação por excesso, quando necessário.".

Por sua vez, o nº 6 do artigo 42º prevê que "No caso previsto no número anterior releva, para efeitos da respetiva carreira, a última avaliação obtida nos termos da presente lei ou das suas adaptações, ainda que por ponderação curricular, não incidindo sobre os trabalhadores abrangidos por esta medida as percentagens previstas no artigo 75º".

Quer isto dizer que a avaliação obtida por ponderação curricular deixa de estar sujeita às percentagens de diferenciação de desempenhos previstas no artigo 75º da Lei do SIADAP?"

O Município em apreço pretende, portanto, que lhe seja esclarecido se os trabalhadores avaliados por ponderação curricular estão ou não sujeitos às percentagens de diferenciação de desempenho previstas no artigo 75º do SIADAP.

Se analisarmos o nº 2 do artigo 75º do SIADAP, verificamos que as percentagens de diferenciação de desempenho incidem sobre o total de trabalhadores avaliados. No entanto, o preceito exclui dessas percentagens os trabalhadores mencionados no nº 6 do artigo 42º.

O nº 6 do artigo 42º, na sua nova redação, estabelece: "6 - No caso previsto no número anterior releva, para efeitos da respetiva carreira, a última avaliação obtida nos termos da presente lei ou das suas adaptações, ainda que por ponderação curricular, não incidindo sobre os trabalhadores abrangidos por esta medida as percentagens previstas no artigo 75º" (negrito nosso).

Ou seja, com esta nova redação, o preceito estabelece que, para os trabalhadores que não reúnam os requisitos funcionais de avaliação, revela, para fins de progressão na carreira, a última avaliação atribuída, mesmo que essa última avaliação tenha sido realizada por meio de ponderação curricular.

Além disso, o preceito indica também que sobre estes trabalhadores não incidem as percentagens previstas no artigo 75º.

Dessa forma, da conjugação do nº 6 do artigo 42º e do nº 2 do artigo 75º, ambos do SIADAP, entendemos que a não sujeição às percentagens de diferenciação de desempenho é válida para os trabalhadores aos quais revela a última avaliação obtida - mesmo que essa última avaliação tenha sido concedida por ponderação curricular - sendo que, fora desta situação, a regra das percentagens de diferenciação de desempenho é aplicável aos trabalhadores que solicitem avaliação por ponderação curricular (1).

IV. Por fim, a entidade consulente pretende que lhe seja esclarecida a seguinte questão: "5 - Ainda relativamente à diferenciação de desempenhos, e no caso de trabalhador que, não concordando com a avaliação, reclama do ato de homologação da avaliação, praticado pelo Presidente da Câmara, quando o fundamento da reclamação se prender, única e exclusivamente, com o cumprimento das percentagens de diferenciação previstas, nomeadamente quanto à injustiça da aplicação das mesmas, pode o Presidente da Câmara deferir a reclamação apresentada?"

Relativamente à presente questão, importa referir, desde já, que compete ao presidente da câmara municipal homologar a avaliação, de acordo com a alínea a) do nº 1 do artigo 3º do Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro, a alínea e) do nº 1 do artigo 60º e o artigo 72º do SIADAP, e deste ato de homologação pode haver reclamação para o respetivo autor, de acordo com o nº 1 do artigo 191º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, na redação atual.

Ora, na decisão da reclamação, o presidente da câmara municipal, nos termos do nº 2 do artigo 72º do SIADAP, deve ter em conta os fundamentos apresentados pelo avaliado e pelo avaliador, bem como os relatórios da comissão paritária ou do conselho coordenador da avaliação sobre pedidos de apreciação anteriormente apresentados (2).

Dessa forma, existe um dever específico de fundamentação para o presidente da câmara municipal na decisão da reclamação, de forma a garantir uma decisão bem fundamentada que justifique claramente os motivos que levam o dirigente máximo a valorizar certos argumentos em detrimento de outros. Este dever específico de fundamentação configura uma garantia administrativa geral e está alinhado com o dever geral de fundamentação dos atos administrativos (artigo 153º do CPA).

Face ao exposto, quanto à questão colocada, cabe ao presidente da câmara ponderar, de forma devidamente fundamentada na decisão da reclamação, se os vícios e irregularidades identificados são suficientes para alterar a avaliação final obtida pelo trabalhador, devendo ter em conta, na respetiva decisão, não só os fundamentos apresentados pelo avaliado, como também pelo avaliador, bem como os relatórios da comissão paritária ou do conselho coordenador da avaliação sobre pedidos de apreciação anteriormente apresentados.

V. Em conclusão:

A. A aplicação à administração local do SIADAP, na redação introduzida pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro, torna necessária a revisão do Decreto Regulamentar nº 18/2009, de 4 de setembro, por força do disposto no artigo 6º do Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro.

B. A nova redação do nº 1 do artigo 43º do SIADAP indica que a avaliação curricular do trabalhador deve cingir-se aos "últimos três anos" e incidir sobre os elementos os elementos considerados na avaliação curricular dentro desse período específico. A contabilização deste limite temporal de três anos deve considerar o período que termina no último dia do ano da avaliação e retroceder três anos completos a partir dessa data (Exemplo: se a avaliação se referir ao desempenho de 2025, o período considerado para a avaliação de todos os elementos será de 1 de janeiro de 2023 a 31 de dezembro de 2025.)

C. Por força da conjugação do nº 6 do artigo 42º e do nº 2 do artigo 75º, ambos do SIADAP, as percentagens de diferenciação de desempenho não incidem sobre os trabalhadores para os quais revela a última avaliação obtida - mesmo que essa última avaliação tenha sido concedida por ponderação curricular. Fora deste caso concreto, as percentagens de diferenciação de desempenho incidem sobre os trabalhadores que solicitem avaliação por ponderação curricular.

D. Cabe ao presidente da câmara ponderar, de forma devidamente fundamentada na decisão da reclamação, se os vícios e irregularidades identificados são bastantes para alterar a avaliação final obtida pelo trabalhador, devendo ter em conta, na respetiva decisão, não só os fundamentos apresentados pelo avaliado, como também pelo avaliador e relatórios da comissão paritária ou do conselho coordenador da avaliação sobre pedidos de apreciação anteriormente apresentados.


_________________________
(1) Neste sentido, cfr. páginas 78 e 79 do Manual da DGAEP (Direção-Geral da Administração e do Emprego Público), disponível, no respetivo portal , no separador Estruturas Documentos Técnicos > Guias/Flyers > SIADAP, o Manual SIADAP - Sistema Integrado de Gestão e Avaliação do Desempenho na Administração Pública, atualizado, de acordo com a Lei nº 66-B/2007, de 28 de dezembro, revista pelo Decreto-Lei nº 12/2024, de 10 de janeiro.

(2) Cfr. BATALHA, ALEXANDRA VASCONCELOS; RIBEIRO, DEOLINDA PAULA; CARVALHO, WANDER BRÁS DE - "Avaliação de desempenho - SIADAP: administração central e autarquias locais: notas, doutrina, jurisprudência, legislação: atualizada com LOE/2013". Lisboa: Quid Juris?, 2013, pág. 192.