Através do seu ofício ... entendeu a Câmara Municipal de ... submeter, à apreciação desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, I.P., pedido de parecer jurídico que, de forma muito sucinta, incide sobre a necessidade de, nos procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas, o projeto de execução ser objeto de revisão prévia.

Compulsados os elementos juntos ao pedido de parecer, e de forma muito sucinta, a questão controvertida deriva de, no âmbito de processo de fiscalização prévia de um contrato de empreitada de obras públicas, o Tribunal de Contas ter procedido à devolução do contrato, porquanto a orientação jurisprudencial seguida pelo mesmo considerar, de forma breve e não exaustiva, que decorrente da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 108/2024, de 18 de dezembro, o incumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos e n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho - revisão do projeto de execução, por entidade qualificada para a sua elaboração e distinta do autor do mesmo - configurar uma ilegalidade que determina a nulidade do caderno de encargos [cfr. alínea b) do n.º 8 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos], e do contrato, que se reflete na recusa do visto [cfr. alínea a) do n.º 3 do artigo 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas]. Acresce a consideração de que a referida ilegalidade é suscetível de alterar o resultado financeiro do contrato, o que também constitui fundamento de recusa do visto [cfr. alínea c) do n.º 3 do artigo 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas].

Perante aquele enquadramento, cumpre formular o solicitado parecer o qual, sendo prestado no âmbito das atribuições de apoio técnico às autarquias locais integradas na circunscrição territorial desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, se confina ao esclarecimento do quadro legal concretamente aplicável, conforme previsão da alínea p) do n.º 1 do artigo 4.º do Anexo ao Decreto-Lei n.º 36/2023, de 26 de maio e alínea a) do n.º 2 da Portaria n.º 406/2023, de 5 de dezembro.

Enquanto decorrência do princípio da legalidade administrativa - o qual impõe, à Administração Pública, o dever de atuar em conformidade com a Lei - resulta a obrigação das entidades públicas, enquanto entidades adjudicantes, respeitarem o regime da contratação pública, previsto no Código dos Contratos Públicos e demais legislação complementar, nos procedimentos relacionados com a formação de contratos públicos (cfr. artigo 1.º do Código).

Tratando-se de uma atividade administrativa vinculada, o regime de contratação pública assenta em procedimentos administrativos de iniciativa oficiosa, isto é, numa sucessão ordenada de atos e formalidades relativos à formação, manifestação e execução da vontade dos órgãos da Administração Pública (cfr. artigo 1.º do Código do Procedimento Administrativo), que visam a escolha de um concorrente e da respetiva proposta tendo em vista a celebração de um contrato ou a prática de um ato administrativo que envolva compromissos sinalagmáticos similares (cfr. n.ºs 2 e 3 do artigo 1.º do Código).

Procedimentos legalmente tipificados, que se traduzem na obrigatoriedade de adoção dos tipos procedimentais expressamente previstos na lei e na necessidade de verificação, a título vinculativo, dos pressupostos materiais que condicionam a escolha de cada um daqueles procedimentos, delimitando as situações em que este pode, ou não, ser legitimamente utilizado. Em simultâneo, e com caráter igualmente imperativo, a determinação das formalidades aplicáveis à tramitação de cada modalidade procedimental, restringindo-se, de forma significativa, a margem de discricionariedade das entidades adjudicantes.

Nestes termos, o Código dos Contratos Públicos estabeleceu, no seu artigo 16.º, que [p]ara a formação de contratos cujo objeto abranja prestações que estão ou sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência do mercado, as entidades adjudicantes têm de adotar um dos tipos procedimentais previstos nas diferentes alíneas do n.º 1 daquele artigo, considerando-se submetidas à concorrência do mercado as prestações típicas dos contratos elencados no n.º 2 do referenciado artigo.(1)

Entre os contratos ali elencados, cujas prestações típicas o legislador entende estarem submetidas à concorrência do mercado, encontramos o contrato de empreitada de obras públicas [cfr. alínea a) do n.º 2 do artigo 16.º do Código dos Contratos Públicos] o qual se poderá definir como o contrato administrativo, celebrado entre a Administração (dono da obra) e um agente económico privado (empreiteiro) através do qual, este, mediante o pagamento de um preço ou remuneração, procede à execução, ou à conceção e respetiva execução, de uma obra pública (cfr. artigos 343.º e seguintes do Código dos Contratos Públicos). Sendo considerado como «obra pública», o resultado de quaisquer trabalhos de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou adaptação, conservação, restauro, reparação, reabilitação, beneficiação e demolição de bens imóveis executados por conta de um contraente público (cfr. n.º 2 do artigo 343.º do Código dos Contratos Públicos).

Contrato que, independentemente da sua redução a escrito, é sempre integrado, entre outros, pelo caderno de encargos do procedimento, constituindo este a peça do procedimento que contém as cláusulas a incluir no contrato a celebrar (cfr. n.º 1 do artigo 42.º do Código dos Contratos Públicos) e que, podendo configurar um complexo documental heterogéneo, constitui a peça procedimental onde se descreve (por escrito ou através de representação gráfica) o tipo, a espécie, as prestações principais ou acessórias pretendidas, e ou disponibilizadas, pela entidade adjudicante, mas também onde se enunciam os aspetos técnicos, jurídicos, financeiros, ou outros, relativos ao modo como aquelas prestações deverão ser realizadas e sobre os quais as propostas se deverão debruçar, bem como os termos ou condições aos quais a entidade adjudicante pretende que os concorrentes se vinculem.
No caso concreto das empreitadas de obras públicas, dispõe o artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos que o caderno de encargos do procedimento de formação do respetivo contrato deve incluir um projeto de execução - documento elaborado pelo projetista, a partir do estudo prévio ou do anteprojeto aprovado pelo dono da obra, destinado a facultar todos os elementos necessários à definição rigorosa dos trabalhos a executar (2) - devendo conter as peças e elementos previstos nos n.ºs 4 a 6 daquele artigo e elaborado de acordo com as exigências e requisitos previstos no Anexo I à Portaria n.º 255/2023, de agosto.(3)

Ou seja, e dado o grau de pormenorização previsto, é visível uma preocupação do legislador em garantir que que as obras públicas a realizar assentam em projetos completos e consistentes, de modo a impedir, durante a respetiva execução, a imputação de novos encargos financeiros, decorrentes da necessidade de realização de trabalhos complementares.

Preocupação que, em nosso entendimento, é tão mais evidente quando o referenciado artigo determina, no seu n.º 2, a necessidade do projeto de execução de alguns contratos de empreitada ter de ser revisto previamente por entidade qualificada e distinta do seu autor.

Na sua redação originária, previa o n.º 2 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos
(...)
2 - Quando a obra a executar assuma complexidade relevante ou quando sejam utilizados métodos, técnicas ou materiais de construção inovadores, o projecto de execução referido no número anterior deve ser objecto de prévia revisão por pessoa singular ou colectiva devidamente qualificada para a elaboração desse projecto e distinta do autor do mesmo.
(...)

Redação que previa a necessidade de revisão do projeto de execução, por pessoa singular ou coletiva devidamente qualificada para elaboração do projeto e distinta do autor do mesmo, nos casos em que as obras públicas assumissem complexidade relevante ou quando fossem utilizados métodos, técnicas ou materiais de construção inovadores.

Preterição, da revisão do projeto de execução por pessoa qualificada para a sua elaboração e distinta do autor do mesmo, nos termos consagrados naquele n.º 2, que tinha como consequência jurídica a nulidade do caderno de encargos [cfr. alínea b) do n.º 8 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos].

Decorrente da alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 149/2012, de 12 de julho (Que procedeu à sétima alteração ao Código dos Contratos Públicos) o n.º 2 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos passou a ter a seguinte redação:
(...)
2 - Quando a obra seja classificada, nos termos do n.º 7, na categoria iii ou superior, bem como naqueles casos em que o preço base, fixado no caderno de encargos, seja enquadrável na classe 3 de alvará ou em classe superior, o projeto de execução referido no número anterior deve ser objeto de prévia revisão por entidade devidamente qualificada para a sua elaboração, distinta do autor do mesmo.
(...)

Alteração de redação, de que decorreu a imposição concreta da necessidade de revisão obrigatória do projeto de execução quando a obra em questão fosse classificada na categoria iii ou superior, nos termos previstos pela, então, Portaria n.º 701-H/2008, de 29 de julho; ou o preço base do procedimento se enquadrasse em classe 3 de alvará ou superior.

Redação cujos efeitos se produzirão a partir da entrada em vigor do diploma que estabeleça o regime aplicável à revisão do projeto de execução (cfr. n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 149/2012, de 12 de julho), o que se reflete na referida imposição apenas se tornar obrigatória, quando vier a ser criado um regime jurídico específico aplicável à revisão do projeto, mantendo-se assim aplicável o disposto na redação originária do n.º 2 do artigo 43.º, de acordo com a qual a revisão de projeto deve ser feita quando a obra a executar assuma complexidade relevante ou quando sejam utilizados métodos, técnicas ou materiais de construção inovadores.

Ainda assim, importa referenciar o regime previsto na Lei n.º 31/2009, de 3 de julho, na sua redação atual, a qual aprovou o regime jurídico que estabelece a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, pela fiscalização de obra e pela direção de obra e cujo âmbito de aplicação integra os projetos de (...) Obras públicas definidas no Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro [cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 2.º do referenciado diploma].

O qual, no seu artigo 18.º, na redação que lhe foi dada pela Lei n.º 40/2015, de 1 de junho e na parte que importa ao presente, estatui:
(...)
2 - Sempre que a obra a executar seja classificada na categoria iii ou superior, bem como naqueles casos em que o preço base, fixado no caderno de encargos, seja enquadrável na classe 3 de alvará ou em classe superior, o dono da obra pública deve garantir que o projeto de execução seja objeto de revisão por entidade devidamente qualificada para a sua elaboração, distinta do autor do mesmo.
(...)

Em resultado da alteração introduzida pela Lei n.º 40/2015, de 1 de junho, o n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho estabeleceu uma obrigação autónoma de revisão prévia do projeto de execução, plenamente eficaz e, portanto, aplicável a todos os projetos de execução que respeitem a obras públicas:
a) Classificadas na categoria iii ou superior (cfr. artigo 11.º do Anexo I à Portaria n.º 255/2023, de 7 de agosto); ou
b) Cujo preço base seja enquadrável na classe 3 de alvará ou superior (cfr. artigo 1.º da Portaria n.º 212/2022, de 23 de agosto), isto é, e à data do presente, superior a EUR 400 000,00.

Com reflexos na necessidade daqueles projetos serem objeto de prévia revisão por entidade devidamente qualificada para a sua elaboração, distinta do autor do mesmo.

Obrigação, de revisão prévia do projeto de execução por entidade devidamente qualificada para a sua elaboração distinta do autor do mesmo, que não advém da previsão do n.º 2 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos, na redação que resultou da alteração pelo Decreto-Lei n.º 149/2012, de 12 de julho, dada a suspensão de efeitos da mesma por força do disposto no n.º 3 do artigo 5.º do referenciado Decreto-Lei e que se manterá enquanto aquele n.º 3 não for revogado ou aprovado o diploma que estabeleça o regime aplicável à revisão do projeto de execução.

Neste sentido, e com os fundamentos e contributos doutrinais ali melhor desenvolvidos, veja-se o entendimento do Tribunal de Contas no seu Acórdão n.º 27/2024 - 1.ª secção, de 15 de julho de 2024 (4), transitado em julgado a 10 de setembro de 2024, cujo sumário, ora, se transcreve:
(...)
1 - O disposto no art.º 18.º, n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 31/2009, de 03/07, na redação dada pela Lei n.º 40/2015, de 01/06, não revogou implicitamente o determinado no art.º 5.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 149/2012 de 12/07;
2 - O determinado no art.º 43.º, n.ºs 2 e 8, al. b), do CCP, nas versões subsequentes à dada pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29/01, está suspenso por força do no art.º 5.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 149/2012 de 12/07;
3 - Nas obras públicas, a obrigação de prévia revisão do projeto por pessoa distinta do autor do mesmo decorre autonomamente do regime que resulta do art.º 18.º, n.º 2, da Lei n.º 31/2009, de 03/07, na redação dada pela Lei n.º 40/2015, de 01/06.
4 - No art.º 18.º, n.ºs 2 e 3, da Lei n.º 31/2009, de 03/07, na redação dada pela Lei n.º 40/2015, de 01/06, estabelecem-se duas situações alternativas para efeitos dessa exigência: (1) a obra a executar ser classificada na categoria iii ou superior; (2) ou ter um preço base, fixado no CE, enquadrável na classe 3 de alvará ou em classe superior.
5 - A violação do art.º 18.º, n.º 2, da Lei n.º 31/2009, de 03/07, na redação dada pela Lei n.º 40/2015, de 01/06, conduz à anulabilidade do contrato - cf. art.º 284.º, n.º 1, do CCP.
(...)

Acórdão que, acompanhando a fundamentação da decisão recorrida - da obrigatoriedade da revisão do projeto de execução como consequência da previsão do n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho, alterado pela Lei n.º 40/2015, de 1 de junho, e não do n.º 2 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos, na redação do Decreto-Lei n.º 149/2012 de 12 de julho, cuja vigência se encontra suspensa - conclui que a violação do n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho, na redação vigente, conduz à anulabilidade do contrato - cf. art.º 284.º, n.º 1, do CCP.
Fundamentando-a nos seguintes termos:

(...)
91. A cominação prevista no art.º 43.º, n.º 8, al. b), do CCP, só se aplica à violação do correspondente n.º 2, que, como se disse, não é aplicável ao caso em análise, por, na data, estar com a vigência suspensa.
92. Em suma, ainda que se acompanhe a decisão recorrida quando considera violado o art.º 18.º, n.º 2, da Lei n.º 31/2009, de 03/07, na redação dada pela Lei n.º 40/2015, de 01/06, não se acompanha a mesma quando faz derivar dessa violação o desvalor de nulidade, por aplicação do art.º 43.º, n.º 8, al. b), do CCP.
93. A violação do art.º 18.º, n.º 2, da Lei n.º 31/2009, de 03/07, na redação dada pela Lei n.º 40/2015, de 01/06, conduz à anulabilidade do contrato - cf. art.º 284.º, n.º1, do CCP.
(...)

Entendimento, pese embora parcialmente porquanto entender que que a violação do n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 31/2009, na sua atual redação, configura uma ilegalidade suscetível de alterar o resultado financeiro do contrato, o que constitui fundamento para a recusa do visto, conforme o disposto no artigo 44.º, n.º 3, alínea c), da LOPTC, que o Tribunal de Contas manteve no seu Acórdão n.º 48/2024, Plenário da 1.ª secção, de 10 de dezembro de 2024.(5)

Não obstante, e se bem o compreendemos, no âmbito de análise realizada pelo Tribunal de Contas ao contrato celebrado pela Autarquia Local consulente, decidiu-se a devolução do processo porquanto se entender que a partir da data da entrada em vigor do Decreto-lei n.º 108/2024, de 18 de dezembro, (...) a omissão de revisão do projeto por entidade devidamente qualificada para a sua elaboração, distinta do autor do mesmo assumida pela entidade adjudicante, configura uma ilegalidade que implica a nulidade do caderno de encargos [por força do disposto na alínea b) do n.º 8 do artigo 43.º do CCP], a qual conduz à nulidade do próprio contrato, e impõe a recusa do visto, nos termos do disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC, para além de configurar ilegalidade suscetível de alterar o resultado financeiro do contrato, o que também constitui fundamento de recusa do visto, com base no disposto na alínea c) do n.º 3 do artigo 44.º da LOPTC.

O Decreto-Lei n.º 108/2024, de 18 de dezembro, criou um regime jurídico de dispensa de revisão prévia do projeto de execução de contratos de empreitada de obras públicas financiados, no todo ou em parte, por verbas europeias.

Regime que será aplicável tanto aos procedimentos de formação de contratos de empreitada iniciados após a entrada em vigor do referido diploma como aos procedimentos em que já tenha sido celebrado um contrato de revisão prévia do projeto de execução e em que essa revisão não tenha sido concluída até ao início da sua vigência (cfr. artigos 1.º e 3.º).

Procedimentos em que a entidade adjudicante pode, fundamentadamente, dispensar a revisão prévia do projeto de execução. Fundamentação da dispensa que, devendo constar da decisão de contratar e objeto de referenciação nas peças procedimentais, pressupõe a demonstração da existência do risco de não conclusão da empreitada dentro do prazo previsto no caderno de encargos e, consequentemente, de perda de financiamento com recurso a fundos europeus (cfr. artigo 2.º do referido diploma).

Porque o objeto daquele diploma contemplou todos os procedimentos de formação de contrato de empreitada de obras públicas sujeitos a dever de revisão prévia sem ressalva de qualquer suspensão de vigência, entendeu-se, no caso concreto, que tal tem como consequência a convergência do regime resultante dos artigos 43.º, n.º 2, do CCP e 18.º da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho, na redação que lhe foi concedida pela Lei n.º 40/2015, de 1 de junho.

Convergência que, em nosso entendimento, é meramente aparente, porquanto ainda que ambas as disposições legais possuam o mesmo traço identitário - prévia revisão do projeto de execução por entidade qualificada e distinta do seu autor - do referido diploma não resultou a revogação ou o «levantamento» da suspensão do n.º 2 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos, conforme deriva do n.º 3 do artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 149/2012, de 12 de julho. Entendimento, relativo ao desvalor da nulidade do contrato por força do disposto na alínea b) do n.º 8 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos, que não obsta a que se acompanhe a conclusão vertida no Acórdão n.º 48/2024, do Plenário da 1.ª secção do Tribunal de Contas.

Com efeito, e de forma abstrata, a revisão prévia do projeto de execução é essencial para a deteção de eventuais erros e omissões do mesmo e, consequentemente, suscetível de evitar a necessidade de contratualização de trabalhos complementares, com os necessários efeitos financeiros para o dono da obra. Assim, e porque o incumprimento da obrigação prevista no n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho tem o potencial de afetar negativamente a situação financeira do dono da obra, seja através de um prejuízo financeiro direto ou da criação de riscos financeiros futuros, a referida ilegalidade é passível de integração na previsão da alínea c) do n.º 3 do artigo 44.º da Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto.

Concluindo,

Ainda que o n.º 2 do artigo 43.º do Código dos Contratos Públicos, na redação que resultou da alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º 149/2012, de 12 de julho, determine a necessidade de, nas situações ali previstas, o projeto de execução ser objeto de revisão prévia por entidade devidamente qualificada para a sua elaboração, distinta do autor do mesmo, o n.º 3 do artigo 5.º daquele Decreto-Lei confere uma condição suspensiva, que se reflete na produção de efeitos daquela alteração somente ocorrer com a entrada em vigor do diploma que estabeleça o regime aplicável à revisão do projeto de execução.

A obrigação autónoma de revisão prévia do projeto de execução por entidade qualificada para a sua elaboração, distinta do autor do mesmo - aplicável às obras classificadas em categoria iii ou superior, mas também nos casos em que o preço base, fixado no caderno de encargos, seja enquadrável na classe 3 de alvará ou superior - resulta do disposto no n.º 2 do artigo 18.º da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho, na redação alterada pela Lei n.º 40/2015, de 1 de junho.

Obrigação que não se encontra dependente de qualquer condição e que, portanto, se encontra plenamente vigente e que será aplicável aos casos que, concretamente, se integrem na previsão legal.



________________
(1)O que não impede que outros não possam ser igualmente como tal considerados, em resultado da sua natureza, das ca-racterísticas das suas prestações, da posição das partes no contrato ou do contexto da sua formação.
(2) Cfr. alínea y) do artigo 1.º do Anexo I à Portaria n.º 255/2023, de 7 de agosto.
(3) Tal não obsta que em casos de manifesta simplicidade das prestações que constituem o objeto do contato a celebrar as cláusulas do caderno de encargos poderem consistir numa mera fixação de especificações técnicas e numa mera referência a outros aspetos essenciais de execução do contrato (cfr. n.º 2 do artigo 42.º do CCP, por remissão do n.º 1 do artigo 43.º daquele Código) e, com natureza excecional, a possibilidade da entidade adjudicante prever, mediante especial fundamen-tação, como aspeto da execução do contrato a celebrar, a elaboração do projeto de execução, caso em que o caderno de encargos deve ser integrado apenas por um programa preliminar (cfr. n.º 3 do artigo 43.º do CCP).
(4)Disponível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/acordaos/1spl/Documents/2024/ac027-2024-1spl.pdf
(5) Disponível em https://www.tcontas.pt/pt-pt/ProdutosTC/acordaos/1spl/Documents/2024/ac048-2024-1spl.pdf

Solicitou o Município de ..., à Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo, I.P., a emissão de parecer jurídico sobre o assunto acima indicado. Está em causa a aplicação do regime aplicável à reabilitação de edifícios ou frações autónomas, constante do Decreto-Lei n.º 95/2019, de 18 de julho, sendo que o proprietário do prédio urbano, situado em Área de Reabilitação Urbana do Centro Histórico ..., requereu à Câmara Municipal declaração a reconhecer os requisitos previstos no n.º 1 do artigo 45.º do Estatuto dos Benefícios Fiscais (Decreto-Lei n.º 215/89, de 1 de julho), com vista a usufruir da isenção do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis (IMT).
Questiona-se em concreto se uma intervenção urbanística que resultou da demolição total de um edifício existente sem reconstituição da estrutura das fachadas e posterior edificação deve ser considerada, para efeitos daquele regime, como nova edificação, ou ao invés, se deve considerar como intervenção de reabilitação no edifício.
Cumpre informar:

O Estatuto dos Benefícios Fiscais, constante do Decreto-Lei n.º 215/89, na sua redação atual, prevê o seguinte, nos números 1 e 2 do seu artigo 45.º (destacando-se as partes pertinentes para o caso em apreço):

Artigo 45.º
Prédios urbanos objecto de reabilitação
1 - Os prédios urbanos ou frações autónomas concluídos há mais de 30 anos ou localizados em áreas de reabilitação urbana beneficiam dos incentivos previstos no presente artigo, desde que preencham cumulativamente as seguintes condições:
a) Sejam objeto de intervenções de reabilitação de edifícios promovidas nos termos do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 307/2009, de 23 de outubro, ou do regime excecional do Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de abril;
b) Em consequência da intervenção prevista na alínea anterior, o respetivo estado de conservação esteja dois níveis acima do anteriormente atribuído e tenha, no mínimo, um nível bom nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 266-B/2012, de 31 de dezembro, e sejam cumpridos os requisitos de eficiência energética e de qualidade térmica aplicáveis aos edifícios a que se refere o artigo 30.º do Decreto-Lei n.º 118/2013, de 20 de agosto, alterado pelo Decreto-Lei n.º 194/2015, de 14 de setembro, sem prejuízo do disposto no artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 53/2014, de 8 de abril.
2 - Aos imóveis que preencham os requisitos a que se refere o número anterior são aplicáveis os seguintes benefícios fiscais:
a) Isenção do imposto municipal sobre imóveis por um período de três anos a contar do ano, inclusive, da conclusão das obras de reabilitação, podendo ser renovado, a requerimento do proprietário, por mais cinco anos no caso de imóveis afetos a arrendamento para habitação permanente ou a habitação própria e permanente;
b) Isenção do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis nas aquisições de imóveis destinados a intervenções de reabilitação, desde que o adquirente inicie as respetivas obras no prazo máximo de três anos a contar da data de aquisição;
c) Isenção do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis na primeira transmissão, subsequente à intervenção de reabilitação, a afetar a arrendamento para habitação permanente ou, quando localizado em área de reabilitação urbana, também a habitação própria e permanente;
d) Redução a metade das taxas devidas pela avaliação do estado de conservação a que se refere a alínea b) do n.º 1.

Atendendo à remissão da alínea a) do n.º 1 deste artigo para o regime jurídico da reabilitação urbana (RJRU), é inevitável fazer-se uma abordagem ao Decreto-Lei n.º 307/2009, na sua redação atual, onde pontifica, na alínea j) do seu artigo 2.º, o conceito de reabilitação urbana, nos termos que se transcrevem:

«Reabilitação urbana» a forma de intervenção integrada sobre o tecido urbano existente, em que o património urbanístico e imobiliário é mantido, no todo ou em parte substancial, e modernizado através da realização de obras de remodelação ou beneficiação dos sistemas de infra-estruturas urbanas, dos equipamentos e dos espaços urbanos ou verdes de utilização colectiva e de obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração, conservação ou demolição dos edifícios;

Em matéria de reabilitação urbana encontramos igualmente o Decreto-Lei n.º 95/2019, de 18 de julho, que estabelece o regime aplicável às operações de reabilitação de edifícios ou de frações autónomas, sempre que estes se destinem a ser total ou predominantemente afetos ao uso habitacional. Tal como está previsto no artigo 3º, para efeitos deste decreto-lei, importa atender às seguintes definições:

Artigo 3.º
Definições
Para efeitos do presente decreto-lei, entende -se por:
a) «Operações de reabilitação», as intervenções de reabilitação realizadas em edifícios ou frações autónomas que consistam nas seguintes operações urbanísticas, conforme definição prevista no Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de dezembro, na sua redação atual:
I) Obras de alteração;
II) Obras de reconstrução ou de ampliação, na medida em que sejam condicionadas por circunstâncias preexistentes que impossibilitem o cumprimento da legislação técnica aplicável;
b) «Total ou predominantemente afetos ao uso habitacional», os edifícios ou frações autónomas em que pelo menos 50 % da sua área se destine a habitação e a usos complementares, designadamente estacionamento, arrecadação ou usos sociais.

Tendo em vista a conciliação dos dois regimes, Fernanda Paula Oliveira, preconiza o seguinte quanto às finalidades de cada diploma - «o Decreto-Lei n.º 95/2019 está preocupado com a aplicação da garantia do existente a edifícios erigidos antes da existência de certas regras, ao contrário do RJRU, que está preocupado com a reabilitação urbana como política municipal que não coincide necessariamente (ou é muito mais) que a mera reabilitação de edifícios».

Pelo que, perfilhando-se esta tese, os conceitos de reabilitação urbana constantes do regime jurídico da reabilitação urbana e do regime aplicável às operações de reabilitação de edifícios ou de frações autónomas não são excludentes entre si. Lógica, esta, que, aliás, também parece estar vertida no Regulamento de Atribuição de Benefícios Fiscais do Município de ...

Ora, em face do exposto, em primeiro lugar e de acordo com a doutrina, há que admitir que o conceito de reabilitação urbana que radica no RJRU, apesar de assentar na conservação substancial do edificado, admite todo um conjunto de intervenções que podem incluir a demolição do existente seguida de nova edificação. Neste sentido, a demolição ou construção nova serão meios para atingir a reabilitação urbana.

Em segundo lugar, é de referir o Regulamento de Atribuição de Benefícios Fiscais do Município de ..., o qual, não obstante poder abranger, à partida, variadas operações de reabilitação, deve ser conjugado com o programa estratégico a concretizar em causa, em consonância com o disciplinado pelo RJRU.

Ou seja, a suscetibilidade de a intervenção em causa (demolição seguida de novas edificações) constituir uma tipologia de reabilitação urbana que possa beneficiar da isenção carece da confirmação desta possibilidade estar prevista no programa estratégico para o local em causa.

Da observação feita ao Programa Estratégico de Reabilitação Urbana do Centro Histórico de ..., decorre:
- do ponto 7.1, a consideração da demolição e substituição de edifícios apenas em situações de: (1) interesse publico, (2) ruína iminente e (3) edifícios sem interesse urbanístico arquitetónico ou cultural, tanto individualmente como para o conjunto em que se integram.
- do ponto 8.1, Demolição e/ou Construção - Intervenção indicada para edifícios em ruína ou em muito mau estado, sem interesse urbanístico arquitetónico ou cultural, tanto individualmente como para o conjunto em que se integram ou em casos de manifesto interesse público. Também indicada para edifícios em ruína ou em muito mau estado, que não suportando estruturalmente obras de reabilitação, deve ser viabilizada a sua demolição parcial.
- do ponto 10.3.3.4 (instrumentos de reabilitação urbana) - o recurso ao instrumento da demolição de edifícios depende da determinação da verificação dos seguintes pressupostos legais: (1) ausência dos requisitos de segurança e salubridade indispensáveis ao fim a que se destina o imóvel; (2) a reabilitação do edifício seja técnica ou economicamente inviável.

Considerando o exposto pela Câmara Municipal de ... a este respeito, o caso em apreço não cumpre, pelo menos, o estabelecido no ponto 8.1.

Se assim for, da conjugação do disposto no artigo 45.º, n.º 1, alínea a), do Estatuto dos Benefícios Fiscais com o disposto no Decreto-Lei n.º 307/2009, com o Regulamento de Atribuição de Benefícios Fiscais do Município de ... e com as opções vertidas no Programa Estratégico de Reabilitação Urbana do Centro Histórico ..., parece resultar a impossibilidade de concessão do benefício pretendido pelo requerente.

Sobre o assunto mencionado em título, e na sequência do que foi solicitado pelo Município de ..., cumpre a esta Divisão de Apoio Jurídico e à Administração Local (DAJAL), conforme foi superiormente determinado, emitir parecer.

Informando:

1.Constatamos que junto ao pedido de parecer foram anexadas as posições emitidas sobre o mesmo pela Direção-Geral das Autarquias Locais (DGAL), e pela Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), que convergem na solução apontada.

2. Analisado o pedido de parecer e as posições assumidas por aquelas duas entidades, manifestamos a nossa concordância com a solução que delas resulta.

3. Atenta a urgência do assunto, permitimo-nos, com a devida vénia, remeter, em termos de fundamentação, para o teor do Parecer emitido pela DGAL, datado de 22/08/2019, que sufragamos, e cujas conclusões se encontram já transcritas na resposta dada pela ANMP.

4. Tratando-se de uma suspensão de mandato ope legis sujeita ao regime do artigo 79º da Lei nº 169/99, de 18 de setembro, na sua redação atual, entendemos igualmente, em consonância com as posições referidas nas respostas da DGAL e da ANMP, que o substituto é Presidente da Câmara pelo tempo de duração da suspensão, com a assunção de todas as competências inerentes a este cargo autárquico.

Através do correio eletrónico ..., a União de Freguesias ... submeteu à apreciação desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional um pedido de parecer jurídico que incide sobre a faturação eletrónica nos contratos públicos.

De salientar que o pedido de parecer jurídico em questão é prestado ao abrigo das competências em matéria de apoio técnico às autarquias locais integradas na circunscrição territorial desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, nos termos da alínea p) do n.º 1 do artigo 4.° do anexo ao Decreto-Lei n.º 36/2023, de 26 de maio, na sua atual redação, pelo que a sua elaboração consiste apenas no enquadramento e interpretação da legislação aplicável ao caso concreto.

Relativamente às questões que se pretendem esclarecer, transcreve-se o correio eletrónico remetido pela respetiva autarquia para melhor compreensão:

« Em ... de 2025 esta Junta de Freguesia deu início a um procedimento por Ajuste Direto regime geral para aquisição de combustíveis, gasóleo e gasolina necessários para as viaturas e máquinas da Freguesia.

O Contrato tem a uma duração máxima de 12 (doze) meses ou até terminar o preço contratual de 6.000,00 Euros (seis mil euros) e de 800,00 Euros (oitocentos euros) para o gasóleo e gasolina, respetivamente.

A Cláusula 11.º do caderno de Encargos Refere:
A Cláusula 11
Faturação Eletrónica
1. As faturas devem ser enviadas apenas em formato eletrónico.
2. O modelo integrado de receção de faturação eletrónica adotado pela Entidade Adjudicante é o EDI (Intercâmbio Eletrónico de Dados), sendo que os operadores económicos deverão enviar as suas faturas eletrónicas através de interligação dos seus softwares de faturação.
3. No sentido de facilitar a adesão dos fornecedores ao envio eletrónico das suas faturas, estes deverão contactar a ... através de um dos seguintes mecanismos:
- WEB: ...
- EMAIL: ...
- Telefone: ...

Após o envio do convite e do caderno de encargos foi recebido, entre outra documentação, o modelo de Declaração a que se refere a alínea a) do n.º 1 do artigo 57.º., nomeadamente a aceitação do Caderno de encargos.

Em ... de 2025, foram apresentados os documentos de habilitação e feita a publicação no Portal Base.

Em ... de 2025, após envio de uma fatura em PDF, informámos que o pagamento só seria efetuado após a receção da fatura eletrónica nos termos do artigo 299.º-B do CCP, uma vez que no âmbito da execução de contratos públicos, os cocontratantes são obrigados a emitir faturas eletrónicas.

A resposta que obtivemos foi que o sistema de faturação que possuíam não permitia a emissão de faturas eletrónicas, mas estavam a enveredar todos os esforços para conseguir adaptar o seu sistema de faturação (sistema francês), para poderem proceder à emissão de faturas eletrónicas.

Em maio, junho e julho foram emitidas novas faturas, voltámos a informar que o pagamento só seria efetuado após a receção da fatura eletrónica, nos termos do artigo 299.º-B do CCP.

Em julho informaram da Impossibilidade Técnica para a emissão de faturas eletrónicas, referindo que:
«Vimos por este meio informar que, no âmbito da execução contratual mantida com essa Junta de Freguesia, a nossa entidade não dispõe atualmente das condições técnicas necessárias para proceder à emissão de faturas eletrónicas através do sistema de faturação eletrónica previsto no Código dos Contratos Públicos (Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, na redação atual).
Estamos cientes das obrigações legais em vigor, nomeadamente no que diz respeito à faturação eletrónica nas transações com entidades públicas, por isso exploramos todas as possibilidades dentro das ferramentas eletrónicas possíveis. Chegamos a solicitar uma aplicação própria para o efeito, no entanto, não conseguimos adaptar este software ao nosso programa de faturação.
Mais informamos, que o nosso fornecedor do programa de faturação tem previsto um próximo desenvolvimento do programa - mas não será para um futuro imediato!
Até que tal seja possível, solicitamos a compreensão de V. Exa. para que, de forma transitória, continuemos a emitir faturas em formato PDF, ou outro formato acordado, não estruturado, nos termos excepcionalmente permitidos, caso não estejam interessados solicitamos o termo imediato
deste vínculo contratual, terminará o abastecimento dos vossos veículos e solicitamos o mais breve possível a liquidação dos valores em dívida.»

Perante o exposto solicitamos a V. Exas que nos informem se pode esta Junta de Freguesia proceder ao pagamento das faturas tendo em conta o n.º 3 do Artigo 114.º da Lei n.º 45-A/2024, Orçamento de estado para 2025, que refere o seguinte: «Até 31 de dezembro de 2025 são aceites
faturas em ficheiro PDF, sendo consideradas como faturas eletrónicas para todos os efeitos previstos na legislação fiscal».

Não existindo a possibilidade de aceitar faturas em PDF, solicita-se informação sobre:

- Se pode esta Junta de Freguesia proceder à revogação do contrato por acordo entre as partes nos termos do Artigo 331.º do CCP?
- Se pode ou não esta Junta de Freguesia continuar a adquirir combustíveis a esta mesma entidade após e revogação deste contrato?
- Como proceder em relação ao pagamento dos combustíveis já adquiridos e consumidos?»

Em ordem ao exposto, cumpre informar:

De forma sucinta e de acordo com os elementos fornecidos, verificamos que a entidade consulente pretende aferir, nos termos do artigo 299.º-B do Código dos Contratos Públicos, a possibilidade de aceitação de faturas em formato PDF emitidas pelo fornecedor de combustíveis no âmbito do contrato celebrado ou, caso não seja possível a sua aceitação, qual a viabilidade da revogação consensual do contrato e a regularização do pagamento dos fornecimentos já realizados.

I. ENQUADRAMENTO

Atendendo o caso sub judice, importa trazer, desde logo, à colação o artigo 299.º-B do Código dos Contratos Públicos (CCP), aditado pelo Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, que determina:

«Artigo 299.º-B
Fatura electrónica
1 - No âmbito da execução de contratos públicos, os cocontratantes são obrigados a emitir faturas eletrónicas, as quais, sem prejuízo dos requisitos exigidos na legislação fiscal, contêm imperativamente os seguintes elementos, sempre que aplicáveis:
a) Identificadores do processo e da fatura;
b) Período de faturação;
c) Informações sobre o cocontratante;
d) Informações sobre o contraente público;
e) Informações sobre a entidade beneficiária, se distinta da anterior;
f) Informações sobre o representante fiscal do cocontratante;
g) Referência do contrato;
h) Condições de entrega;
i) Instruções de pagamento;
j) Informações sobre ajustamentos e encargos;
l) Informações sobre as rubricas da fatura;
m) Totais da fatura.
2 - Não são exigidas faturas eletrónicas quando se trate da execução de contratos declarados secretos ou acompanhados de medidas especiais de segurança.
3 - O modelo de fatura eletrónica é o estabelecido pela norma europeia respetiva aprovada pela Comissão Europeia e publicitada no portal dos contratos públicos.
4 - Os dados pessoais obtidos para efeitos de faturação eletrónica só podem ser usados para esse fim ou para fins que com ele sejam compatíveis.
5 - A regulamentação dos aspetos complementares da faturação eletrónica é feita nos termos a definir por portaria dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e das obras públicas.»

Por outro lado, este Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, na sua atual redação, veio ainda estabelecer, no seu artigo 9.º, um regime transitório e faseado quanto à obrigatoriedade de emissão de faturas eletrónicas, determinando, atualmente, o seguinte:
«Artigo 9.º
Norma transitória
1 - Os contraentes públicos referidos no artigo 3.º do Código dos Contratos Públicos são obrigados, a partir de 18 de abril de 2019, a receber e a processar faturas eletrónicas no modelo a que se refere o n.º 3 do artigo 299.º-B do mesmo Código, sem prejuízo do estabelecido no número seguinte.
2 - O prazo referido no número anterior é alargado até 18 de abril de 2020 para os contraentes públicos que não integrem as alíneas a) e d) do n.º 1 do artigo 2.º do Código dos Contratos Públicos.
3 - Até 31 de dezembro de 2020 os cocontratantes podem utilizar mecanismos de faturação diferentes dos previstos no artigo 299.º-B do Código dos Contratos Públicos, sem prejuízo do estabelecido no número seguinte.
4 - O prazo referido no número anterior é alargado até 31 de dezembro de 2025 para as micro, pequenas e médias empresas, definidas nos termos da Recomendação 2003/361/CE da Comissão Europeia, de 6 de maio de 2003, e para as entidades públicas enquanto entidades cocontratantes.
5 - As empresas e entidades referidas nos números anteriores, que utilizem mecanismos de faturação diferentes dos previstos no artigo 299.º-B do Código dos Contratos Públicos até ao termo dos prazos estabelecidos no presente artigo, não podem, em caso algum, ser objeto de discriminação por parte dos contraentes públicos no âmbito dos procedimentos previstos no referido Código.
6 - Os processos contraordenacionais por infração ao Código dos Contratos Públicos que se encontrem pendentes em fase de instrução na Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, à data da entrada em vigor do presente decreto-lei, são remetidos oficiosamente ao Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I. P.
7 - Para assegurar o cumprimento dos prazos referidos nos números anteriores devem os cocontratantes desenvolver as atividades conducentes à implementação da fatura eletrónica nos contratos públicos, com vista a acelerar os prazos de conferência e pagamento pelos contraentes públicos.»

Neste contexto, deste regime, resulta que:

1. Nos termos do artigo 299.º-B do Código dos Contratos Públicos, estabelece-se que, no âmbito da execução de contratos públicos, os cocontratantes são obrigados a emitir faturas eletrónicas, devendo estas respeitar os prazos e condições fixados na lei aplicável. Dessa forma, trata-se de uma imposição de caráter geral, que vincula todos os cocontratantes da Administração Pública.

2. O legislador, consciente da necessidade de adaptação gradual dos operadores económicos, previu um regime de implementação faseado, o qual se encontra vertido no artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, na sua atual redação, tendo este prazo transitório sido prorrogado sucessivamente. Com efeito, o n.º 4 do artigo 9.º deste diploma veio estabelecer que o referido prazo seria alargado até 31 de dezembro de 2025 para as micro, pequenas e médias empresas. Desta forma, as micro, pequenas e médias empresas, definidas nos termos da Recomendação 2003/361/CE, da Comissão Europeia, de 6 de maio de 2003, apenas ficam sujeitas, em termos obrigacionais, à emissão de faturas eletrónicas estruturadas a partir de 1 de janeiro de 2026.

3. Por oposição, as grandes empresas estão vinculadas à obrigação de emissão de faturas eletrónicas desde 1 de janeiro de 2021. Assim, a partir dessa data, a utilização de mecanismos alternativos, como a emissão de faturas em formato PDF, não satisfaz as exigências legais e constitui incumprimento tanto da lei como do vínculo contratual estabelecido com as entidades públicas.

4. É igualmente relevante convocar a Recomendação 2003/361/CE da Comissão Europeia, de 6 de maio de 2003, a qual define os critérios que permitem distinguir as micro, pequenas e médias empresas das grandes empresas. Desse modo, são consideradas micro, pequenas e médias empresas, nos termos da Recomendação 2003/361/CE, da Comissão Europeia, de 6 de maio de 2003, as entidades que se enquadram nos seguintes critérios: uma microempresa é aquela que emprega menos de 10 pessoas e tem um volume de negócios anual ou balanço total anual igual ou inferior a 2 milhões de euros; uma pequena empresa é aquela que emprega menos de 50 pessoas e tem um volume de negócios anual ou balanço total anual igual ou inferior a 10 milhões de euros; e uma média empresa é aquela que emprega menos de 250 pessoas e tem um volume de negócios anual igual ou inferior a 50 milhões de euros ou um balanço total anual igual ou inferior a 43 milhões de euros. Por sua vez, são consideradas grandes empresas, nos termos da mesma Recomendação, aquelas que empregam mais de 250 pessoas ou têm um volume de negócios anual superior a 50 milhões de euros ou um balanço total anual superior a 43 milhões de euros.

5. De salientar, ainda, o disposto no n.º 5 do artigo 9.º que determina que as empresas que, durante o período transitório, utilizem mecanismos de faturação diferentes dos previstos no artigo 299.º-B do CCP não podem, em caso algum, ser objeto de discriminação por parte dos contraentes públicos. Esta norma visa garantir que, até ao termo do prazo legalmente fixado - no caso das micro, pequenas e médias empresas, até 31 de dezembro de 2025 -, a emissão de faturas em PDF não possa constituir fundamento de exclusão, recusa ou tratamento desfavorável. Pretendeu, assim, o legislador assegurar a igualdade de condições no acesso e execução de contratos públicos, prevenindo que as entidades dispensadas até 2026 ficassem em desvantagem perante as grandes empresas já obrigadas à emissão de faturas eletrónicas.

Por fim, cumpre ainda convocar o disposto no artigo 114.º, n.º 3, da Lei n.º 45-A/2024, de 21 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para 2025. Este normativo estabeleceu que, até 31 de dezembro de 2025, são aceites faturas em ficheiro PDF, sendo as mesmas consideradas, para todos os efeitos previstos na legislação fiscal, como faturas eletrónicas. Embora esta norma tenha natureza essencialmente fiscal, assegura uma cobertura legal adicional quanto à validade das faturas em formato PDF, ao menos para efeitos tributários, até ao final do ano de 2025.

Em suma, do conjunto normativo aplicável resulta que a obrigação de emissão de faturas eletrónicas estruturadas existe de forma imediata e plena para as grandes empresas desde 1 de janeiro de 2021, enquanto que as micro, pequenas e médias empresas (PME) apenas ficam vinculadas a essa obrigação a partir de 1 de janeiro de 2026. Até esta última data, as PME beneficiam de um regime transitório que lhes permite continuar a emitir faturas em formato PDF, sendo este formato, além disso, expressamente considerado válido como fatura eletrónica para efeitos fiscais pelo Orçamento do Estado para 2025.

II. APLICAÇÃO DO ENQUADRAMENTO NORMATIVO AO CASO CONCRETO

Tendo presente o regime jurídico exposto, importa, no presente caso, referir que se verifica que o contrato celebrado para o fornecimento de combustíveis contém uma cláusula expressa que impõe ao cocontratante a obrigação de emissão de faturas em formato eletrónico, nos termos do artigo 299.º-B do Código dos Contratos Públicos. Não obstante essa previsão contratual, o fornecedor emitiu sucessivas faturas em formato PDF, alegando dificuldades técnicas e impossibilidade de adaptação imediata do seu sistema de faturação ao modelo eletrónico estruturado.

A questão que se coloca consiste, assim, em determinar se a Junta de Freguesia pode ou não aceitar tais faturas em formato PDF e proceder ao respetivo pagamento, sem violar o regime legal aplicável e as obrigações decorrentes do contrato.

Ora, como resulta do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, na sua atual redação, o legislador consagrou um regime de transição que distingue expressamente entre grandes empresas e micro, pequenas e médias empresas (PME). As grandes empresas encontram-se obrigadas a emitir faturas eletrónicas desde 1 de janeiro de 2021. Para estas entidades, a utilização de faturas em PDF não encontra qualquer cobertura legal, constituindo incumprimento da lei e do contrato. Assim, caso o fornecedor em causa se qualifique como grande empresa, a Junta de Freguesia não pode aceitar as faturas em PDF apresentadas, devendo exigir a emissão de faturas eletrónicas conforme estipulado na legislação aplicável.

Diversamente, se o fornecedor se qualificar como micro, pequena ou média empresa, beneficia do prazo transitório previsto no n.º 4 do artigo 9.º do referido Decreto-Lei, pelo que apenas se encontra obrigado à emissão de faturas eletrónicas a partir de 1 de janeiro de 2026. Até 31 de dezembro de 2025, a emissão de faturas em PDF é admissível, não constituindo incumprimento legal, tanto mais que o artigo 114.º, n.º 3, da Lei do Orçamento do Estado para 2025, veio reforçar esta admissibilidade, determinando que, até essa data, as faturas em PDF são consideradas, para todos os efeitos fiscais, como faturas eletrónicas. Nesta hipótese, as faturas já emitidas pelo fornecedor devem ser aceites pela Junta de Freguesia e o respetivo pagamento deve ser processado.

A determinação do fornecedor, enquanto PME ou grande empresa, assume, por conseguinte, caráter absolutamente decisivo para o enquadramento jurídico da situação. A qualificação como PME permite a aceitação das faturas em PDF até ao termo de 2025, enquanto a qualificação como grande empresa implica a obrigatoriedade de emissão de faturas eletrónicas estruturadas desde 2021, inviabilizando a aceitação das faturas em PDF apresentadas.

III. CONCLUSÃO

Em face do exposto, conclui-se que a solução a adotar pela Junta de Freguesia depende diretamente da qualificação do cocontratante, ou seja:

1. Caso o fornecedor de combustíveis se qualifique como grande empresa, encontra-se legalmente obrigado, desde 1 de janeiro de 2021, a emitir faturas eletrónicas, nos termos do artigo 299.º-B do Código dos Contratos Públicos e do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, na sua atual redação. A emissão de faturas em PDF não satisfaz os requisitos legais nem contratuais, constituindo incumprimento, pelo que a Junta de Freguesia não poderá proceder ao pagamento enquanto não forem emitidas faturas em conformidade com o legalmente exigido.

2. Por outro lado, caso o fornecedor se qualifique como micro, pequena ou média empresa, beneficia do prazo excecional previsto no n.º 4 do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 111-B/2017,de 31 de agosto, na sua atual redação, pelo que apenas estará obrigado a emitir faturas eletrónicas a partir de 1 de janeiro de 2026. Até 31 de dezembro de 2025, as faturas emitidas em formato PDF devem ser aceites, não configurando incumprimento legal, sendo ainda expressamente consideradas, para efeitos fiscais, como faturas eletrónicas pelo artigo 114.º, n.º 3, da Lei n.º 45-A/2024. Nesta situação, a Junta de Freguesia poderá e deverá proceder ao pagamento das faturas apresentadas, sem prejuízo de alertar o fornecedor para a necessidade de adaptação do seu sistema de faturação até ao termo do prazo legal.

Atento o teor do email remetido pela Câmara Municipal de ..., tendo como assunto «Pedido de esclarecimento sobre a aplicação do Decreto-Lei n.º 108/2024 - dispensa de revisão de projeto», sou a informar nos termos que se seguem:

Como sabido, o artigo 43.º, n.º 2 do Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, determina que, nas situações referidas no mesmo, o projeto de execução de empreitada de obras públicas seja objeto de prévia revisão por entidade devidamente qualificada para a sua elaboração, distinta do autor do mesmo.

A 18/12/2024 foi publicado o Decreto-Lei n.º 108/2024 que veio dispensar a revisão do projeto de execução em projetos financiados ou cofinanciados por fundos europeus.

De acordo com o artigo 1.º deste Decreto-Lei n.º 108/2024, o mesmo aplica-se a todos os procedimentos de formação de contratos de empreitada de obras públicas sujeitos a dever de revisão prévia de projeto de execução que se destinem à execução de projetos financiados ou cofinanciados por fundos europeus, designadamente pelo Plano de Recuperação e Resiliência (PRR).

Já no Preâmbulo deste diploma se dizia que «Sem prejuízo, e reconhecendo o mérito associado à consagração legal do dever de revisão prévia do projeto de execução, em casos como os de projetos financiados com recurso a fundos europeus, designadamente ao Plano de Recuperação e Resiliência, que estão sujeitos a prazos da maior exigência, este pode revelar-se incompatível com uma execução atempada dos referidos projetos», pelo que, conforme esse mesmo Preâmbulo, o intuito deste diploma é «(...) conceder maior flexibilidade na execução de projetos financiados com recurso a fundos europeus (...)» pelo que se dá «(...) à entidade adjudicante a faculdade de, sob a sua responsabilidade, dispensar aquela revisão prévia, em termos devidamente fundamentados (...)».

Portanto, do artigo 1.º deste Decreto-Lei n.º 108/2024, de 18/12/2024, resulta que a dispensa da revisão do projeto de execução não é tão só para projetos financiados pelo PRR, ou seja, não se restringe a projetos financiados por este, mas sim, também, para projetos financiados ou cofinanciados por outros fundos europeus.

Questiona, concretamente, o Município se esta dispensa de revisão também pode ocorrer no caso de «Projetos financiados por fundos europeus no âmbito do Portugal 2030 (designadamente o Programa Regional Alentejo 2030) ou se se restringe exclusivamente ao PRR».

Face ao exposto supra, afigura-se-nos que, desde que se tratem de projetos financiados por fundos europeus, a resposta será positiva, ou seja, a possibilidade de dispensa de revisão do projeto não se restringe exclusivamente ao PRR (sem prejuízo de, se assim for superiormente entendido, e dado a questão colocada se prender diretamente com a atividade do Alentejo 2030, se questionar diretamente o Alentejo 2030).

A pretender socorrer-se desta possibilidade de dispensa de revisão do projeto, a entidade adjudicante deverá, conforme artigo 2.º do diploma em apreço, fundamentar essa dispensa com base na demonstração de que, caso o projeto de execução seja objeto de revisão prévia, tal conduzirá à existência de risco de não conclusão da empreitada dentro do prazo previsto no caderno de encargos e, consequentemente, de perda do financiamento com recurso a esses fundos europeus, fundamentação esta que deverá constar da decisão de contratar e que deverá também ser referida nas peças do procedimento de formação do contrato de empreitada de obras públicas.

Tendo presente que o Município questiona se existe «(...) necessidade de comunicação ou validação pela Autoridade de Gestão» da decisão de dispensa de revisão do projeto, sugere-se, se entender, sendo certo que, do diploma em apreço, tal exigência não consta, que questione o Alentejo 2030 sobre a existência de alguma outra formalidade exigida nos instrumentos normativos concretamente aplicáveis aos financiamentos da União Europeia.

Questiona também o Município quanto à possibilidade de poder ser dispensada a revisão de «(...) projetos desenvolvidos no âmbito do Programa Escolas (Aviso 01/2025) tendo em conta que este é financiado através de um empréstimo global do Banco Europeu de Investimento (BEI) ao Estado Português.»

O Aviso n.º 01/2025, em anexo, refere-se ao «Aviso para Apresentação de Candidaturas» para «Modernização dos estabelecimentos públicos de ensino dos 2.º e 3.º ciclos e do secundário».

De acordo com o capítulo «Enquadramento» deste Aviso n.º 01/2025, «(...) a Resolução do Conselho de Ministros n.º 178/2023, de 22 de dezembro, veio determinar que a execução do Programa Escolas ocorrerá até 2033 e que o financiamento (...) será proveniente de verbas dos seguintes instrumentos: Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) - no âmbito do investimento RE-C06-i09: «Escolas novas ou renovadas», da componente C6 - Qualificações e Competências»; Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) - através dos Programas Regionais do Portugal 2030; Empréstimo-Quadro do Banco Europeu de Investimento (EQ BEI) - a contratar pela República Portuguesa para a compartida pública nacional dos projetos financiados pelo FEDER; Empréstimo Global BEI, «(...), tendo sido contratualizado, em maio de 2025, o primeiro empréstimo, (...) pela República Portuguesa especificamente para o financiamento de escolas que não tenham o apoio de fundos europeus, (...)».

Concretamente, o Aviso n.º 01/2025 refere-se a investimentos referentes a intervenções de requalificação e modernização de escolas dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e secundário a executar no domínio do «Programa Escolas» para os quais serão mobilizadas verbas do Empréstimo Global BEI, contratualizado pela República Portuguesa para este fim específico.

Não só o Empréstimo Global BEI não corresponde a um fundo, mas sim a um empréstimo, como também, se se atentar ao ponto «5. Condições específicas de acesso» desse Aviso, parágrafo segundo, aí se diz que, à data de submissão da candidatura, deve ser apresentado projeto de execução, que terá de incluir peças escritas e desenhadas de arquitetura e especialidades, certificado energético, termos de responsabilidade, lista de quantidades e preços unitários e «Deverão, ainda, demonstrar o cumprimento do normativo técnico legal relativo aos estudos de vulnerabilidade sísmica (...) e à revisão do projeto», o mesmo se repetindo na alínea a) do ponto 2 do Anexo E - «Documentação obrigatória para a instrução da candidatura» desse Aviso.

Assim sendo, e salvo melhor entendimento, considera-se que o disposto no Decreto-Lei n.º 108/2024, de 18/12, concretamente, a possibilidade de dispensa do dever de revisão prévia do projeto de execução, não é aplicável aos projetos candidatos ao Aviso n.º 01/2025.

Solicitou a Junta de Freguesia de ... parecer jurídico a esta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional, I.P. sobre a questão que a seguir se transcreve para melhor compreensão:

«Venho por este meio solicitar um parecer sobre o regime de meia jornada, nomeadamente os critérios para que possa ser atribuído, bem como a incidência dos descontos para a CGA e a atribuição de férias ao trabalhador.»

Em ordem ao exposto, cumpre informar:

1. A Lei n.º 84/2015, de 7 de agosto veio introduzir uma alteração à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP) consagrando a meia jornada como nova modalidade de horário de trabalho. A alteração incide sobre a redação do n.º 1 do artigo 110.º e envolve o aditamento do artigo 114.º-A à LTFP.

Esta norma determina o seguinte:


«Meia jornada
1 - A meia jornada consiste na prestação de trabalho num período reduzido em metade do período normal de trabalho a tempo completo a que se refere o artigo 105.º, sem prejuízo da contagem integral do tempo de serviço para efeito de antiguidade.
2 - A prestação de trabalho na modalidade de meia jornada não pode ter duração inferior a um ano, tendo a mesma de ser requerida por escrito pelo trabalhador.
3 - A opção pela modalidade de meia jornada implica a fixação do pagamento de remuneração correspondente a 60 % do montante total auferido em regime de prestação de trabalho em horário completo.
4 - Podem beneficiar da modalidade de meia jornada os trabalhadores que reúnam um dos seguintes requisitos:
a) Tenham 55 anos ou mais à data em que for requerida a modalidade de meia jornada e tenham netos com idade inferior a 12 anos;
b) Tenham filhos menores de 12 anos ou, independentemente da idade, com deficiência ou doença crónica.
5 - A autorização para a adoção da modalidade de horário de trabalho em regime de meia jornada cabe ao superior hierárquico do trabalhador em funções públicas.
6 - Em caso de indeferimento do pedido de autorização a que se refere o número anterior, deve o superior hierárquico fundamentar claramente e sempre por escrito as razões que sustentam a recusa da concessão do horário de trabalho na modalidade de meia jornada.»

Está em causa uma modalidade de horário de trabalho em que o período de prestação de trabalho é reduzido em metade do período normal de trabalho a tempo completo, ou seja, haverá prestação ininterrupta de trabalho, num período reduzido em metade do período normal de trabalho a tempo completo.

Configura uma medida que procura favorecer a compatibilização da vida profissional com a vida familiar do trabalhador nos termos previstos no artigo 82.º, n.º 2, da mesma Lei.
Podem beneficiar da modalidade de meia jornada os trabalhadores que reúnam um dos seguintes requisitos:

i) tenham 55 anos ou mais à data em que for requerida a modalidade de meia jornada e tenham netos com idade inferior a 12 anos; ou
ii) tenham filhos menores de 12 anos ou,
iii) independentemente da idade, com deficiência ou doença crónica.

A prestação de trabalho nesta modalidade depende da apresentação de requerimento escrito do trabalhador e a recusa deste pedido pelo respetivo superior hierárquico deve ser fundamentada pela existência de razões prevalecentes sobre as que estão associadas à assistência familiar em causa.

2. O legislador denominou especificamente este tipo de horário por «meia jornada» pelo que atendendo a que a «jornada» corresponde ao trabalho prestado num dia, deverá entender-se, salvo melhor opinião, que esta modalidade de horário implica a prestação de trabalho diária, de metade do período normal a tempo completo.

3. Por outro lado, resulta do artigo 126.º da LTFP que os trabalhadores têm direito a um período de férias remuneradas em cada ano civil com as especificidades que a mesma norma e as seguintes consagram.

Da análise das mencionadas normas bem como das aplicáveis ao regime de tempo parcial verifica-se que a redução do horário de trabalho, como o do caso em apreço, não tem qualquer implicação na determinação no número dos dias de férias a que os trabalhadores têm direito, pelo que a prestação de trabalho em regime de meia jornada não implica qualquer redução no período de férias que o trabalhador em causa possa gozar.

4. Por último, acresce referir que o artigo 114.º-A vem determinar que o regime de meia jornada não prejudica a contagem integral do tempo de serviço para efeito de antiguidade.
Ora, não distinguindo o legislador se esta contagem é relevante para efeitos de antiguidade na carreira e ou, reforma/aposentação, temos de admitir que é contável para todos os efeitos.

O mesmo se diga relativamente aos descontos que, para efeitos de consideração do tempo integral, é necessário efetuar sobre as remunerações dos trabalhadores.

Nestes termos, tendo em atenção que os trabalhadores subscritores da CGA descontam a quota mensal de 11% sobre a remuneração ilíquida correspondente ao cargo exercido relevante para efeito de aposentação, e que, do mesmo modo, os trabalhadores inscritos no Regime Geral da Segurança Social procedem ao desconto de 11% sobre a remuneração ilíquida devida em função do exercício da respetiva atividade profissional, somos de parecer ser necessário, para efeito da contagem de tempo integral, manter os montantes correspondentes a esse desconto.

Importa concluir:

1. Podem beneficiar da modalidade de meia jornada os trabalhadores que reúnam um dos seguintes requisitos:
- tenham 55 anos ou mais à data em que for requerida a modalidade de meia jornada e tenham netos com idade inferior a 12 anos; ou
- tenham filhos menores de 12 anos ou,
- independentemente da idade (os filhos), com deficiência ou doença crónica.

2. A adoção do regime de meia jornada não prejudica a determinação do número de dias de férias que os trabalhadores em causa têm direito.

3. Os descontos para a CGA e Segurança Social devem manter-se como se o trabalhador prestasse funções em regime de tempo completo.

4. A meia jornada deve ser diária.

Através do correio eletrónico ..., a Freguesia de ... submeteu à apreciação desta Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Alentejo, I. P., um pedido de parecer jurídico relativo à aplicação da Lei da Paridade na constituição do executivo da Freguesia, concretamente sobre a possibilidade de o mesmo ser composto por quatro elementos do sexo masculino e um do sexo feminino.

Este parecer é emitido no âmbito das competências de apoio técnico às autarquias locais integradas na área territorial desta Comissão, nos termos da alínea p) do n.º 1 do artigo 4.º do anexo ao Decreto-Lei n.º 36/2023, de 26 de maio, na sua redação atual, e tem por objeto exclusivamente o enquadramento e interpretação da legislação aplicável ao caso concreto.

Relativamente às questões que se pretendem esclarecer, transcreve-se o correio eletrónico remetido pela respetiva Autarquia para melhor compreensão:
«Venho solicitar parecer sobre a constituição do executivo da Freguesia.
A lei da paridade também tem que ser cumprida na constituição do executivo da Freguesia?
Pode ter 4 homens e 1 mulher?
Sendo o executivo :
Homem
Homem
Homem
Mulher
Homem.»

Em ordem do exposto, cumpre informar:

Em primeiro lugar, é de referir que, nos termos da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, na sua atual redação, a constituição do executivo da junta de freguesia obedece a um regime que conjuga o sufrágio direto e indireto. O processo de eleição dos vogais decorre da primeira reunião de funcionamento da assembleia de freguesia, imediatamente a seguir ao ato de instalação, nos termos do respetivo artigo 9.º, que dispõe o seguinte:
«1 - Até que seja eleito o presidente da assembleia, compete ao cidadão que tiver encabeçado a lista mais votada ou, na sua falta, ao cidadão sucessivamente melhor posicionado nessa mesma lista presidir à primeira reunião de funcionamento da assembleia de freguesia que se efetua imediatamente a seguir ao ato de instalação, para efeitos de eleição, por escrutínio secreto, dos vogais da junta de freguesia, bem como do presidente e secretários da mesa da assembleia de freguesia.
2 - Na ausência de disposição regimental compete à assembleia deliberar se cada uma das eleições a que se refere o número anterior é uninominal ou por meio de listas.
3 - Verificando-se empate na votação, procede-se a nova eleição, obrigatoriamente uninominal.
4 - Se o empate persistir nesta última, é declarado eleito para as funções em causa o cidadão que, de entre os membros empatados, se encontrava melhor posicionado nas listas que os concorrentes integraram na eleição para a assembleia de freguesia, preferindo sucessivamente a mais votada.
5 - A substituição dos membros da assembleia que irão integrar a junta seguir-se-á imediatamente à eleição dos vogais desta, procedendo-se depois à verificação da identidade e legitimidade dos substitutos e à eleição da mesa.
6 - Enquanto não for aprovado novo regimento, continua em vigor o anteriormente aprovado.»

Por seu turno, o artigo 23.º, sob a epígrafe «Natureza e constituição», dispõe que:
«1 - (Revogado.)
2 - A junta é constituída por um presidente e por vogais, sendo que dois exercerão as funções de secretário e de tesoureiro.»

E o artigo 24.º, relativo à «Constituição da junta de freguesia», estabelece que:
«1 - Nas freguesias com mais de 150 eleitores, o presidente da junta é o cidadão que encabeçar a lista mais votada na eleição para a assembleia de freguesia e, nas restantes, é o cidadão eleito pelo plenário de cidadãos eleitores recenseados na freguesia.
2 - Os vogais são eleitos pela assembleia de freguesia ou pelo plenário de cidadãos eleitores, de entre os seus membros, mediante proposta do presidente da junta, nos termos do artigo 9.º, tendo em conta que:
a) Nas freguesias com 5 000 ou menos eleitores há dois vogais;
b) Nas freguesias com mais de 5 000 eleitores e menos de 20 000 eleitores há quatro vogais;
c) Nas freguesias com 20 000 ou mais eleitores há seis vogais.»

Deste enquadramento resulta que a junta de freguesia é composta por um presidente e por vogais eleitos pela assembleia de freguesia, de entre os seus membros, mediante proposta do presidente e por escrutínio secreto. Após a eleição, os membros designados para integrar o executivo suspendem o mandato na assembleia, sendo substituídos pelos candidatos seguintes da respetiva lista eleitoral. Cumpre salientar que a proposta de composição do executivo - isto é, a lista de candidatos a vogal - é elaborada e apresentada pelo presidente da junta.

A eleição dos vogais configura, assim, um ato de natureza eleitoral indireta, praticado no seio da assembleia de freguesia, cuja validade depende do cumprimento das normas que regulam a constituição dos órgãos colegiais representativos do poder local e, em especial, do respeito pelos princípios estruturantes que vinculam o exercício do mandato autárquico, entre os quais se destaca o princípio da paridade.

Com efeito, a Lei Orgânica n.º 3/2006, de 21 de agosto, na sua atual redação - conhecida como Lei da Paridade - veio introduzir um regime de representação equilibrada entre homens e mulheres nos órgãos eletivos, impondo a sua observância também às listas de candidatos a vogal das juntas de freguesia. O artigo 1.º dispõe que as listas de candidaturas apresentadas para os órgãos eletivos das autarquias locais, bem como as listas de candidatos a vogal das juntas de freguesia, são compostas de modo a assegurar a paridade entre homens e mulheres, enquanto o artigo 2.º define que se entende por paridade a representação mínima de 40 % de cada um dos sexos, arredondada, sempre que necessário, para a unidade mais próxima, não podendo ser colocados mais de dois candidatos do mesmo sexo consecutivamente na ordenação da lista. Por sua vez, o artigo 4.º, n.º 2, estabelece que no caso da eleição dos vogais das juntas de freguesia, é nula a deliberação da eleição de listas de candidatos que não cumpram os requisitos do artigo 2.º. (negrito nosso)

Deste modo, o legislador consagrou uma dupla exigência cumulativa: a observância de uma proporção mínima de 40 % de cada sexo e o respeito pela regra de alternância que impede a colocação de mais de dois candidatos consecutivos do mesmo sexo. Ambas as condições são de natureza imperativa e constituem requisitos de validade das deliberações da assembleia de freguesia relativas à eleição dos vogais, refletindo uma opção legislativa de reforço da igualdade de representação entre homens e mulheres na composição dos órgãos executivos das autarquias locais. Neste sentido, a Comissão Nacional de Eleições tem igualmente esclarecido que uma lista só respeita a Lei da Paridade se cumprir cumulativamente ambos os requisitos - o equilíbrio global de 40 % e a alternância na ordenação - não sendo admissível a observância apenas de um deles.(1)

Neste contexto, é nosso entendimento que a eleição dos vogais da junta, seja por lista ou por votação uninominal, encontra-se integralmente sujeita a estas exigências, pelo que a faculdade conferida à assembleia de freguesia pelo artigo 9.º, n.º 2, de deliberar sobre o modo de eleição, não dispensa nem mitiga a aplicação da Lei Orgânica n.º 3/2006. Assim, mesmo quando a votação seja uninominal, a proposta apresentada pelo presidente da junta deve assegurar que, no conjunto dos propostos, se verifica o equilíbrio entre os sexos e a alternância na ordenação, em conformidade com o objetivo da lei de promover uma representação efetiva e equilibrada de homens e mulheres no exercício do poder local.

Dessa forma, a paridade deve ser respeitada em qualquer modalidade de eleição, sob pena de nulidade da deliberação e de irregularidade na constituição do executivo. Apenas em casos absolutamente excecionais, poderá ser admitido a impossibilidade objetiva de cumprimento da proporção legal, devendo tal situação ser fundamentada e registada em ata, demonstrando-se que a composição final do órgão reflete, tanto quanto possível, o equilíbrio entre os sexos, sem subverter o resultado eleitoral.(2)

Aplicando este enquadramento ao caso concreto, verifica-se que a composição comunicada - quatro homens e uma mulher - traduz uma representação feminina de apenas vinte por cento, não cumprindo o mínimo legal de quarenta por cento, nem respeitando o critério de ordenação de não haver mais de dois candidatos consecutivos do mesmo sexo. Desse modo, a deliberação será nula, nos termos do artigo 4.º, n.º 2, da Lei Orgânica n.º 3/2006 e, mesmo que a assembleia delibere realizar a eleição uninominalmente, a proposta apresentada pelo presidente deverá assegurar a observância da paridade e da alternância.

Conclui-se, por conseguinte, que a equacionada constituição do executivo, composto por quatro homens e uma mulher, não cumpre o regime estabelecido pela Lei da Paridade, pelo que qualquer deliberação da assembleia que venha a aprovar tal composição é nula, devendo, nesse caso, ser repetido o ato com observância da paridade, tanto quanto à proporção mínima de quarenta por cento de cada sexo, como quanto à regra de não haver mais de dois candidatos consecutivos do mesmo sexo, nos termos da lei aplicável.


__________________
(1) Comissão Nacional de Eleições, FAQ «De que forma uma lista respeita a lei da paridade?», disponível em https://www.cne.pt/faq2/99/5
(2) Sobre o presente assunto, cfr. Esclarecimentos daDGAL (13.10.2021); CCDR-Norte, Parecer INF_DSAJAL_LIR_10954/2021 (01.10.2021) e «Lei da Paridade no Órgão Executivo da Freguesia. Renúncia ao Mandato. Recusa»; CCDR-Centro, Pareceres DAJ 183/21 (22.11.2021) e DAJ 190/21 (02.12.2021).

Sobre o assunto mencionado em título, e na sequência do que foi solicitado pelo Município de ..., cumpre a esta Divisão de Apoio Jurídico e à Administração Local (DAJAL), conforme foi superiormente determinado, emitir parecer.

Para melhor compreensão das questões colocadas, transcreve-se o teor do pedido de consulta formulado:

Nos termos do nº 1 do artº 2º da Portaria nº 428/2023, de 12 de dezembro, foi publicado o Despacho nº 514/2024 de 18/01/2024, da Secretaria de Estado da Inclusão, o qual determina que o concelho de ... é elegível no âmbito do Programa CLDS - 5G, sendo alvo de financiamento, categoria II.
A Câmara Municipal de ... é a entidade coordenadora local do CLDS-5G, competindo, nos termos da alínea d) do nº4 do artº 11 da Portaria 428/2023, de 12 de dezembro, enquadrar e proceder a afetação de um coordenador para o CLDS.
Nos termos do artº 13, Portaria 428/2023, as equipas dos CLDS-5G, são constituídas por um coordenador e técnicos superiores para o desenvolvimento das ações.
O coordenador técnico do CLDS-5G deve ter formação superior ou experiência profissional relevante para o exercício destas funções.


A Câmara Municipal pretende afetar um trabalhador do seu mapa de pessoal às funções de coordenador.
A Portaria suprarreferida não define qual a base remuneratória de Coordenador, quer seja um trabalhador com vínculo de contratado por tempo indeterminado, quer seja um contratado para as respetivas funções.
Esta omissão poderia levar ao entendimento de que para o exercício dessas funções o coordenador pudesse auferir diferente remuneração conforme fosse já trabalhador do Município ou contratado para esse efeito.
Sendo certo que não é possível remuneração de trabalho igual com «salário diferente» e não fixada na Lei, é entendimento da CM, que a remuneração em qualquer dos casos (trabalhador do mapa ou contrato) deve ser a remuneração do técnico superior designado para o efeito, se já for trabalhador da autarquia. Havendo contratação no exterior, abertura de procedimento concursal por tempo indeterminado, a respetiva remuneração deverá/poderá ser fixada no âmbito da escala salarial da carreira de técnico superior. Porém esta solução poderia por em causa o referido princípio de igual remuneração para igual funções.
Assim, solicitamos esclarecimento sobre, sendo o Coordenador da Autarquia, vinculado ao mapa de pessoal, contrato de trabalho por tempo indeterminado, o mesmo poderá ser remunerado por montante superior ao escalão remuneratório que igualmente detém?

Informando:

1. A Portaria nº 64/2021, de 17 de março, na redação conferida pela Portaria nº 428/2023, de 12 de dezembro, dispõe o seguinte, no seu artigo 13º, sobre a constituição das equipas técnicas dos Contratos Locais de Desenvolvimento Social:

Artigo 13.º
Constituição de Equipas Técnicas do CLDS
1 - As equipas dos CLDS, são constituídas por um coordenador e técnicos superiores para o desenvolvimento das ações.
2 - O coordenador técnico do CLDS deve ter formação superior ou experiência profissional relevante para o exercício destas funções, um perfil que alie competências de gestão e de trabalho em equipa, bem como experiência na coordenação e na dinamização de parcerias.
3 - A identificação do coordenador técnico do CLDS deve constar do plano de ação, acompanhada do curriculum vitae e da declaração da sua afetação a tempo completo e em regime de exclusividade.
4 - Compete ao coordenador técnico:
a) Coordenar as diferentes ações do CLDS, assegurar as relações interinstitucionais, dentro e fora do território a intervencionar, bem como realizar os relatórios previstos no presente Regulamento e garantir a execução orçamental;
b) Gerir os processos administrativos e financeiros de acompanhamento e de monitorização da execução das ações;
c) Implementar a recolha e a difusão de toda a informação, bem como ativar os recursos necessários à boa execução do CLDS;
d) Apoiar o processo de dinamização de parcerias no âmbito do desenvolvimento do CLDS, por forma a criar as melhores condições para o cumprimento das metas fixadas no plano de ação;
e) Proceder à articulação com o CLAS, com vista à apresentação periódica dos resultados das ações do CLDS, bem como dos relatórios previstos, solicitando, para o efeito, a inclusão dos assuntos a tratar nas agendas das respetivas reuniões plenárias;
f) Promover a articulação e a coerência das atividades do CLDS com as políticas nacionais e europeias, na perspetiva de uma intervenção local integrada e participada e da sustentabilidade do CLDS;
g) Dinamizar processos de negociação com os interlocutores considerados necessários à concretização dos objetivos do CLDS.

5 - O coordenador técnico, afeto ao CLDS, exerce as suas funções a tempo completo, não podendo acumular com outras funções, ainda que não remuneradas, que sejam conflituantes.
6 - O coordenador técnico pode ser substituído a qualquer momento, devendo tal substituição cumprir os requisitos expressos nos números anteriores.
7 - O não cumprimento do disposto nos números anteriores pode determinar a não elegibilidade da remuneração relativa ao coordenador técnico do CLDS.
8 - Os técnicos dos CLDS, devem possuir formação superior e experiência no desenvolvimento de trabalho com as populações.
9 - Compete aos técnicos dos CLDS, sob a supervisão e orientação do coordenador:
a) Executar as diferentes ações do CLDS, dentro e fora do território a intervencionar, que estejam no âmbito da sua área de formação e especialização;
b) Recolher a informação necessária no âmbito dessas ações para os relatórios previstos no presente Regulamento;
c) Articular diretamente com os destinatários, no atendimento e acompanhamento dos mesmos, com vista à sua integração nas diferentes ações;
d) Colaborar na recolha da informação necessária à difusão das diferentes ações;
e) Colaborar no processo de dinamização de parcerias, caso existam, no âmbito do desenvolvimento do CLDS;
f) Identificar necessidades específicas em termos da implementação das ações do CLDS e reportá-las ao Coordenador.
10 - Os técnicos afetos ao CLDS, podem exercer as suas funções a tempo parcial ou completo, desde que assegurado o tempo previsto de afetação total da equipa ao projeto desenvolvido no respetivo território.
11 - Os técnicos podem ser substituídos, devendo tal substituição cumprir os requisitos expressos nos números anteriores.
12 - Os técnicos dos CLDS devem prestar a sua atividade em regime de contrato de trabalho sem termo, de acordo com a Agenda do Trabalho Digno.
13 - O não cumprimento do disposto nos números anteriores pode determinar a não elegibilidade da remuneração relativa aos técnicos dos CLDS.
14 - Para complemento da intervenção prevista no n.º 8, podem ser contratados recursos externos, para desenvolvimento de ações de natureza específica e com caráter pontual, desde que essa contratação tenha um caráter complementar e não se sobreponha às ações desenvolvidas pelos técnicos.

2. Verifica-se, a partir da leitura das várias normas em que se desdobra este preceito, que as funções do coordenador técnico se distinguem das funções dos técnicos, desde logo, na medida em que àquele estão cometidas competências de supervisão e de orientação destes técnicos - cfr. o nº 4, em contraponto com o nº 9.

Sendo certo que o coordenador técnico é o responsável pela coordenação e gestão das equipas no âmbito do desenvolvimento do CLDS, não contém este preceito qualquer referência à remuneração que lhe deve ser atribuída, seja de forma expressa e direta, seja através de qualquer equiparação remuneratória, expressa ou tácita, a uma carreira ou cargo públicos.

3. Por outro lado, as funções de coordenador técnico têm de ser desempenhadas em regime de tempo completo e em exclusividade, não se vislumbrando impedimento a que as mesmas sejam atribuídas a quem seja detentor de um contrato de trabalho em funções públicas, sobretudo quando seja uma entidade pública a coordenadora local do CLDS-5G, como é o caso - a nosso ver, as regras estabelecidas nos nºs 2, 3 e 5 do artigo 13º não afastam essa possibilidade.(1)

4. O que se constata, é que as remunerações do coordenador técnico e dos técnicos são objeto de financiamento no âmbito do CLDS, a não ser que não sejam cumpridas as condições estabelecidas,
respetivamente, no nºs 1 a 6 e nos nºs 8 a 12, do citado artigo 13º, caso em que podem não ser - ou podem deixar de ser - elegíveis.

5. Neste contexto, tendo em conta a questão concreta colocada, e em jeito de conclusão, pode-se dizer que não se verifica impedimento ao exercício das funções de coordenador técnico por parte de um técnico superior integrado no mapa de pessoal do Município.

Já quanto à remuneração que o trabalhador em funções públicas, enquanto coordenador técnico, pode auferir, somos levados a entender que a mesma deve corresponder à remuneração de que é detentor no seu lugar de origem, porquanto não se poderá recorrer, por ausência de previsão legal, às figuras da comissão de serviço, da mobilidade ou da cedência de interesse público, no âmbito das quais se poderia equacionar, eventualmente, o direito a uma remuneração superior.


___________________
(1)Noutra perspetiva, a situação pode encontrar acolhimento no artigo 81º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), anexa à Lei nº 35/2014, de 20 de junho, que dispõe o seguinte:
Artigo 81º
Exercício de funções afins
1 - A descrição do conteúdo funcional nos termos do artigo anterior não prejudica a atribuição ao trabalhador de funções que lhe sejam afins ou funcionalmente ligadas, para as quais o trabalhador detenha a qualificação profissional adequada e que não impliquem desvalorização profissional.
2 - Sempre que as funções afins ou funcionalmente ligadas à atividade principal, referidas no número anterior, exijam especiais qualificações, o exercício de tais funções confere ao trabalhador o direito a formação profissional não inferior a 10 horas anuais.

Na sequência de pedido formulado pelo Município de ..., vem a UOT solicitar à DAJAL que se pronuncie sobre o que, em suma, se expõe:
Foi solicitado à Câmara Municipal de ..., informação sobre a viabilidade e os condicionalismos leais e regulamentares das operações urbanísticas de construção destinada a Central Fotovoltaica e Centro de Investigação, a levar a efeito num prédio misto, com uma área de 688,6275ha, sito em ?

Feita a apreciação ao pedido, tendo em conta que o prédio é abrangido quase na sua totalidade por Estrutura Ecológica Municipal (EEM), concluiu-se que a pretensão (com uma área de ocupação de 610ha) não seria viável nos termos n.º 3 do artigo 16.º do PDM de ..., uma vez que o prédio não teria área suficiente fora da Estrutura Ecológica Principal (EEP) e da Estrutura Ecológica Fundamental (EEF).
Face à informação desfavorável, a requerente solicitou à CM que ponderasse a abertura de um procedimento de alteração ao Regulamento do PDM, revogando a alínea c) do n.º 3 do Artigo 16.º.
Com base em parecer jurídico interno de 11 de janeiro p.p., a CM entendeu que a requerida alteração ao regulamento do PDM, deve ser integrada num procedimento de revisão, tendo em conta que determina a reconsideração dos regimes de salvaguarda e de valorização dos recursos e valores territoriais do PDM, plasmados no Título III do respetivo regulamento.
Em resposta, a requerente vem apresentar parecer jurídico externo de 21 de abril p.p., o qual vem defender a possibilidade de a alteração solicitada ao PDM ser efetuada por via de um procedimento de alteração, nos termos do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT).
Contudo, após reanálise jurídica interna de 2 de junho p.p, a CM mantem o entendimento que a alteração solicitada implica uma reponderação quanto aos valores naturais em presença e ao regime adequado à proteção do sistema ambiental, que assumem uma dimensão estratégica e fazem parte essencial do modelo territorial proposto e, portanto, tal reponderação deve integrar um procedimento de revisão do PDM.
Perante a existência de uma divergência jurídica entre as partes, vem a CM solicitar parecer a matéria.
Estão anexos ao pedido do Município de ... os três Pareceres Jurídicos mencionados, pelo que será de referir, muito sumariamente, as conclusões de cada um.

Refere o primeiro Parecer Jurídico interno, de 11 de janeiro, fundamentalmente que:
A alteração pretendida incinde sobre o Título III do PDM, relativo ao "Regime de proteção de valores e recursos o que significa que se trata de uma alteração que determina a reconsideração dos regimes de salvaguarda e de valorização dos recursos e valores territoriais do PDM e que, por isso, deve integrar um procedimento de revisão deste plano.
O regime de proteção de recursos e valores, que integra o sistema ambiental, visa garantir o equilíbrio ecológico do processo de transformação do território municipal, promovendo a sua sustentabilidade ambiental, a melhoria das condições de fruição dos recursos naturais e paisagísticos, como estabelece o artigo 12.° do Regulamento do PDM.
A importância do sistema ambiental é evidenciada pelo facto de, na economia do PDM, o respetivo regime prevalecer sobre o regime de uso do solo definido para cada categoria e subcategoria de espaço, a par do que acontece com as regras atinentes a servidões administrativas e restrições de utilidade pública, como resulta do disposto no artigo 30.° do Regulamento do PDM.
Deste modo, importa reconhecer que a admissão da possibilidade de utilizar as áreas que integram a estrutura ecológica municipal para parques solares é uma opção que tem um impacto significativo no regime do sistema ambiental e no quadro da proteção de valores que esteve na base das opções estratégicas e dos objetivos a que se propôs o PDM.
Com efeito, entre os desafios estratégicos, os objetivos estratégicos e os sub-objetivos estratégicos, do modelo de desenvolvimento territorial do PDM, podemos encontrar o desígnio de "..., ativo florestal nacional", no âmbito do qual se pretende contribuir para a potenciação da fileira agroflorestal, enriquecendo e multiplicando as suas múltiplas valências, e, sobretudo, o desafio de "..., santuário natural e humano", o qual exige a promoção e salvaguarda dos recursos e valores ecológicos, ambientais, paisagísticos, culturais e identitários do concelho, nomeadamente a definição de mecanismos de proteção ativa e valorização dos recursos naturais do concelho, a dinamização de ações de proteção e recuperação de recursos naturais, dinamizando a cooperação de entidades para o efeito e a as ações de sensibilização.
Pelo exposto, sem prejuízo da avaliação que venha a ser feita do conteúdo material da alteração proposta ao regime definido pelo PDM, concluímos que a mesma deve integrar um procedimento de revisão do PDM que venha a ser desencadeado, pelas razões expostas e nos termos da disciplina constante do RJIGT.

Conclui o Parecer Jurídico externo, de 21 de abril, fundamentalmente que:
- A modificação que se pretende promover não incide sobre todo o regime de proteção de recursos e valores, nem sobre todos o sistema ambiental, nem, sequer, sobre toda a EEM que é apenas uma das componentes daqueles.
- Não se pode afirmar, sem mais, que o regime do sistema ambiental (e, dentro dele, a EEM) prevalece sobre o regime de uso do solo definido para cada categoria e subcategoria de espaço, a par do que acontece com as regras atinentes a servidões administrativas e restrições de utilidade pública. É que, por um lado, a EEM não corresponde a qualquer categoria de espaço com um regime especial de uso (artigo 13.º do Decreto Regulamentar n.º 15/2015) e, por outro lado, não tem a natureza de uma restrição de utilidade pública, não se apresentando como uma condicionante que se imponha à tarefa da qualificação do solo. Pelo contrário, é partindo do regime que o plano define para as várias categorias de uso do solo que se determina a Estrutura Ecológica Municipal. Portanto, não sendo uma restrição de utilidade pública, a sua identificação no plano não está na base da tarefa da qualificação dos solos, mas no seu terminus: apenas após a classificação dos solos e a identificação das respetivas categorias (com a definição dos respetivos usos e regimes) é que se define a respetiva EEM.
- Não é verdade que a modificação que se pretende promover corresponde a uma opção que tem um impacto significativo no regime do sistema ambiental e no quadro da proteção de valores em que se fundamentam as opções do PDM. Como referido, tal impacto é apenas sobre uma parte -que nem se pode afirmar ser a mais relevante - daquele sistema ambiental. Também não tem um impacto estrutural ou essencial em todas as opções estratégicas e objetivos a que se propôs o PDM, até porque cumprimento de alguns deles é favorável à "adoção de sistemas alternativos de produção de energia", como é o caso do objetivo "..., reserva geológica e energética nacional".

Refere o segundo Parecer Jurídico interno, de 2 de junho, fundamentalmente que:
- O artigo 30.°, n.° 1, do Regulamento do PDM de ... estabelece expressamente, de forma clara e inequívoca, que: "Os regimes das servidões administrativas e restrições de utilidade pública e do sistema ambiental prevalecem sobre o regime de uso definido para cada categoria e subcategoria de espaço".
Assim, a argumentação expendida sobre a natureza das regras relativas ao sistema ambiental não parecem relevantes para a conclusão a adotar, porquanto não afastam o afirmado de que o legislador do PDM de ... decidiu, ao abrigo da sua discricionariedade planificadora, fazer prevalecer as regras do sistema ambiental sobre as definidas para as categorias e subcategorias de espaço, a par do que acontece com as regras atinentes a servidões administrativas e restrições de utilidade pública.
- Nem todas as alterações ao sistema ambiental e, em concreto, à Estrutura Ecológica Municipal, têm um caráter estrutural ou essencial. Contudo, a permissão da instalação de parques solares, que atualmente é proibida para proteção dos recursos ecológicos em causa, atentas as vastas áreas que estão envolvidas neste tipo de atividade, a procura que se tem registado para a instalação deste tipo de infraestruturas e os efeitos que lhe estão associados, com consequências evidentes e devastadoras sobre os valores da fauna, da flora e da paisagem, seria uma situação que poria em risco a própria existência da Estrutura Ecológica Municipal ou teria, pelo menos, efeitos de grande impacto sobre os valores ecológicos em presença.
Reconhece-se, também, que a alteração em causa não afetaria todas as estratégias e objetivos do PDM de ..., como é invocado, tal não é necessário, contudo, para que se possa considerar que a alteração tem um impacto, de caráter essencial, no modelo territorial proposto.
A admissão da possibilidade de utilizar as áreas que integram o sistema ambiental, na medida em que fazem parte da estrutura ecológica municipal, para parques solares, é uma opção que terá, em nosso entender, um impacto significativo no quadro da proteção de valores que esteve na base das opções estratégicas e dos objetivos a que se propôs o PDM de ...
- A Estrutura Ecológica Municipal abrange, de acordo com dados solicitados aos serviços municipais, 57.728 hectares do território municipal (82.593 hectares) e corresponde, assim, a quase 70% do mesmo.
No que se refere, em concreto, às componentes da Estrutura Ecológica Municipal onde é restrita as instalações para aproveitamento de energias renováveis, nos termos do artigo 16°, n.° 3, alínea c), do Regulamento do PDM de ... - quais sejam as áreas contíguas aos cursos de água, cabeceiras dos cursos de água, solos de elevado valor ecológico, povoamentos mistos de pinheiro manso e sobro, áreas com declive superior a 25 % e áreas de conectividade ecológica -, as mesmas totalizam certa de 43,7% do território municipal 36.116 hectares).

Cumpre informar:
1. Comecemos por acompanhar o que de mais especificamente o RJIGT estabelece sobre a matéria:
Os planos municipais definem o quadro estratégico de desenvolvimento territorial do município e o correspondente modelo de organização territorial (artigo 96.º) e visam estabelecer (artigo 75.º):
- A definição da estrutura ecológica para efeitos de proteção e de valorização ambiental municipal;
- Os princípios e as regras de garantia da qualidade ambiental, da integridade paisagística, da preservação do património cultural e de transição energética;
-Os princípios e os critérios subjacentes a opções de localização de infraestruturas, de equipamentos, de serviços e de funções;
- Os critérios de localização e a distribuição das atividades industriais, de armazenagem e logística, turísticas, comerciais e de serviços, que decorrem da estratégia de desenvolvimento local.
Os planos municipais são alterados em função da evolução das condições ambientais, económicas, sociais e culturais que lhes estão subjacentes ou sempre que essa alteração seja necessária, em resultado da entrada em vigor de novas leis ou regulamentos (artigo 118º).
A revisão dos planos territoriais implica a reconsideração e a reapreciação global, com caráter estrutural ou essencial, das opções estratégicas do plano, dos princípios e dos objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e de valorização dos recursos e valores territoriais (artigo 115.º).
A revisão dos planos municipais decorre (artigo 124.º):
a) Da necessidade de adequação à evolução, a médio e longo prazo, das condições ambientais, económicas, sociais e culturais, que determinaram a respetiva elaboração, tendo em conta os relatórios sobre o estado do ordenamento do território;
b) De situações de suspensão do plano e da necessidade da sua adequação à prossecução dos interesses públicos que a determinaram.

2. Relativamente ao PDM de ..., afigura-se ser importante, para uma melhor compreensão, enunciar o seguinte articulado:

Artigo 8.º
Regime
1 - Nas áreas abrangidas por servidões administrativas e restrições de utilidade pública, os respetivos regimes legais aplicam -se cumulativamente com a disciplina de uso, ocupação e transformação do solo estabelecida no PDM, prevalecendo sobre esta quando aqueles regimes forem materialmente mais restritivos, mais exigentes ou mais condicionadores.
2 - Nas áreas abrangidas pela RAN e pela REN, são admissíveis como usos compatíveis com a utilização dominante da categoria de espaço em que se encontrem integradas, todas as ações e atividades consideradas compatíveis com tais restrições de utilidade pública pelos regimes legais em vigor ou noutros que os venham a alterar ou substituir.
(...)
TÍTULO III
Regime de proteção de valores e recursos
(...)
Artigo 12.º
Identificação
(...)
2 - O regime de proteção de valores e recursos integra:
a) O sistema ambiental, composto por:
i) A EEM;
ii) Os riscos naturais, tecnológicos e mistos;
iii) O zonamento acústico;
iv) O regime da Costa Alentejana;
v) As regras de salvaguarda relativas aos perímetros de proteção às captações de água para abastecimento público.
b) O sistema do património cultural






CAPÍTULO II
Sistema ambiental
SECÇÃO I
Estrutura Ecológica Municipal
Artigo 13.º
Noção e identificação
1 - A Estrutura Ecológica Municipal (EEM) em solo rústico integra o conjunto das áreas, valores e sistemas fundamentais que, em virtude das suas características biofísicas ou culturais, da sua continuidade ecológica e do seu ordenamento, têm por função principal contribuir para o equilíbrio ecológico e para a proteção, conservação e valorização ambiental do território do Município de ...
2 - A EEM (...) é constituída pela Estrutura Ecológica Fundamental (EEF) e pela Estrutura Ecológica Principal (EEP), em ambas se distinguindo áreas nucleares e áreas de conectividade.

Artigo 14.º
Estrutura Ecológica Fundamental
(...)
2 - As áreas nucleares correspondem a:
a) Áreas integradas no Sistema Nacional de Áreas Classificadas, a seguir identificadas:
- REN;
- RNES;
- Zona de Proteção Especial do Estuário do Sado;
- Sítio Ramsar «Estuário do Sado»;
- SIC Estuário do Sado - habitats prioritários;
- SIC Comporta/Galé - habitats prioritários;
b) Povoamentos de sobro e de azinho.
3 - As áreas de conectividade ecológica correspondem a:
a) Cursos de água e respetivos leitos e margens;
b) Áreas contíguas aos cursos de água

Artigo 15.º
Estrutura Ecológica Principal
(...)
2 - As áreas nucleares correspondem a:
a) Áreas integradas no Sistema Nacional de Áreas Classificadas, identificadas no n.º 1 do artigo 11.º

(A saber,
-RNES
- Zona de Proteção Especial do Estuário do Sado
- Sítio Ramsar «Estuário do Sado»
- SIC Estuário do Sado
- SIC Comporta/Galé
- Áreas integradas no domínio hídrico
- REN
- RAN)
b) Cabeceiras dos cursos de água;
c) Solos de elevado valor ecológico;
d) Povoamentos mistos de pinheiro manso
e) Áreas com declive superior a 25 %.
3 - As áreas de conectividade ecológica integram a rede hidrográfica de conectividade

Artigo 16.º
Regime
(...)
2 - Nas áreas integradas na EEF e na EEP que fazem parte do Sistema Nacional de Áreas Classificadas e às restantes componentes que constituem servidões ou restrições de utilidade pública, aplicam -se os regimes legais e regulamentares que se encontram definidos para proteção dos valores em causa, cumulativamente com as disposições do PDM compatíveis com aqueles regimes.
3-Nas restantes áreas da EEF - áreas contíguas aos cursos de água e nas áreas da EEP identificadas nas alíneas b) a e) do n.º 2 e no n.º 3 do artigo anterior (Cabeceiras dos cursos de água; Solos de elevado valor ecológico; Povoamentos mistos de pinheiro manso e sobro; Áreas com declive superior a 25 %) são interditos os seguintes usos e atividades:
(...)




TÍTULO IV
Uso do solo
(...)
Artigo 30.º
Condições gerais de viabilização dos usos do solo
1 - Os regimes das servidões administrativas e restrições de utilidade pública e do sistema ambiental prevalecem sobre o regime de uso definido para cada categoria e subcategoria de espaço no presente Título.
(...)
(...)
CAPÍTULO III
Usos especiais do solo
(...)
Artigo 39.º
Recursos energéticos renováveis
1 - À localização e construção de centrais de biomassa, unidades de valorização orgânica, parques eólicos, mini-hídricas ou outras instalações de produção de energia a partir de fontes renováveis, bem como aos perímetros que lhes ficarem afetos, aplicam -se, com as devidas adaptações, os critérios de avaliação e de decisão e a disciplina constante do artigo anterior.

(Vejamos, desde logo o que estabelece o Artigo 38.º: (...) podem, em geral, ser viabilizadas em qualquer área ou local do território municipal, salvo se interditas por via do regime das servidões administrativas e restrições de utilidade pública aplicáveis, do sistema ambiental ou do regime específico de cada categoria de espaço (...)).

Das disposições (do PDM) que antecedem resulta que:
- O regime do sistema ambiental prevalece sobre o regime aplicável aos usos especiais do solo, impondo-se, nomeadamente, à localização e construção de instalações de produção de energia a partir de fontes renováveis.
- A interdição que ora está em causa, determinada pela alínea c) do n.º 3 do artigo 16.º, recai sobre as seguintes áreas da EEM:
- Áreas contíguas aos cursos de água
- Cabeceiras dos cursos de água
- Solos de elevado valor ecológico
- Povoamentos mistos de pinheiro manso
- Áreas com declive superior a 25 %.
- Nas restantes áreas que integram a EEM - áreas integradas no Sistema Nacional de Áreas Classificadas e componentes que constituem servidões ou restrições de utilidade pública -, aplicam-se os regimes legais e regulamentares que se encontram definidos para proteção dos valores em causa, cumulativamente com o estabelecido no PDM, com prevalência daqueles.
- No entanto, no que tange às servidões REN e RAN, nos termos do n.º 2 do artigo 8.º, vigorarão simplesmente os respetivos regimes, uma vez que «são admissíveis como usos compatíveis com a utilização dominante da categoria de espaço em que se encontrem integradas, todas as ações e atividades consideradas compatíveis com tais restrições de utilidade pública pelos regimes legais».
- As áreas sobre as quais vigora a proibição em causa são uma parte integrante da EEM, que constitui, a par de outras áreas, uma parte integrante do Sistema ambiental, que, por sua vez, integra, a par com o Sistema do património cultural, o Regime de proteção de valores e recursos.

Coloca-se, assim, a questão de saber se a alteração ao regime da EEM, nas áreas já descritas, materializando-se na revogação da interdição de uso para instalações para aproveitamento de energias renováveis e/ou parques eólicos e na regulação do uso que venha a ser admitido, pode ser efetuada por alteração ou só pode ser ponderada em sede de revisão do PDM.
Numa interpretação estritamente jurídica, baseada exclusivamente na conjugação das disposições do Regulamento do PDM e na sua articulação com o disposto no RJIGT, tendemos a acompanhar a conclusão a que se chegou no Parecer Jurídico externo, de 21 de abril, no sentido de admitir a possibilidade de a alteração solicitada ao PDM ser efetuada por via de um procedimento de alteração.
Com efeito, não colocando em dúvida que o regime do sistema ambiental, estabelecido pelo PDM, prevalece sobre o regime de uso do solo definido para cada categoria de espaço - aqui divergimos do Douto Parecer referido -, afigura-se-nos que a modificação que, concretamente, se pretende, considerando as áreas a abranger e as áreas a que, por opção do PDM, não será aplicável, não significará a reconsideração e a reapreciação global, com caráter estrutural ou essencial, do regime em apreço.
Recorde-se, nos termos, do RJIGT, a revisão dos planos territoriais implica a reconsideração e a reapreciação global, com caráter estrutural ou essencial, das opções estratégicas do plano, dos princípios e dos objetivos do modelo territorial definido ou dos regimes de salvaguarda e de valorização dos recursos e valores territoriais.
Trata-se, porém, de uma interpretação que não está isenta de dúvidas, que, como já referido, tem por base o estabelecido no Regulamento do PDM e a articulação que do mesmo se faz com os conceitos, já de si indeterminados, de alteração e de revisão expressos no RJIGT.

Diferentemente, o Município de ..., entidade responsável pela elaboração e aplicação do PDM, bem como pela gestão do correspondente território, e, ainda, por via das competências públicas que exerce, detém, forçosamente, elementos que constituem uma base alargada para a aferição da questão.
O Município de ... tem a informação que lhe permite ter a noção das consequências e do impacto, no território, da modificação pretendida e avaliar, se, efetivamente, tal implica repensar o modelo de desenvolvimento e organização territorial que esteve subjacente à definição das normas em causa.
Aliás, o Douto Parecer Jurídico interno, de 2 de junho, manifesta o conhecimento de que estamos a falar e fundamenta o carácter estrutural da modificação que se pretende efetuar. Permitimo-nos transcrever o seguinte trecho do referido Parecer: «Nem todas as alterações ao sistema ambiental e, em concreto, à Estrutura Ecológica Municipal, têm um caráter estrutural ou essencial. Contudo a permissão da instalação de parques solares, que atualmente é proibida para proteção dos recursos ecológicos em causa, atentas as vastas áreas que estão envolvidas neste tipo de atividade, a procura que se tem registado para a instalação deste tipo de infraestruturas e os efeitos que lhe estão associados, com consequências evidentes e devastadoras sobre os valores da fauna, da flora e da paisagem, seria uma situação que poria em risco a própria existência da Estrutura Ecológica Municipal ou teria, pelo menos, efeitos de grande impacto sobre os valores ecológicos em presença».
Relativamente às componentes da EEM sobre as quais recai a interdição consagrada artigo 16°,
n.° 3, alínea c), esclarece ainda o mesmo Parecer interno que «totalizam certa de 43,7% do território municipal 36.116 hectares».

Face ao que vimos de expor, e não obstante a interpretação jurídica que fizemos do normativo em causa, afigura-se que o Município tem fundamentos para decidir que a modificação em apreço deve ser ponderada no âmbito de um procedimento de revisão do PDM.

Solicitou a Câmara Municipal de ... parecer jurídico tendo em vista esclarecer da possibilidade legal de um vereador eleito acumular essas funções com o cargo de comandante dos bombeiros voluntários. Para o efeito, a entidade consulente fez acompanhar o seu pedido de um parecer do consultor jurídico da autarquia, no qual se conclui não haver problema naquela acumulação por parte de vereador em regime de permanência, na medida em que o exercício das funções de comandante da associação dos bombeiros voluntários não restrinja as funções de eleito local, ressalvando as situações de impedimentos que possam vir a colocar-se em atos, procedimentos ou contratos que envolvam o município e aquela associação.

Cumpre informar, salientando que o presente parecer reveste um carácter opinativo para a autarquia consulente e que consubstancia a interpretação do quadro legal que se nos afigura aplicável.

Considerando a temática em apreço, torna-se necessário começar por observar o regime do exercício de funções por titulares de cargos políticos e altos cargos públicos, fixado na Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, entendida na sua redação atual. De cujos artigos 6.º, n.º 1, c) e 7.º, decorre que:
- os titulares de cargos políticos exercem as suas funções em regime de exclusividade, sem prejuízo do especialmente disposto nesta lei e no Estatuto dos Eleitos Locais;
- os membros dos órgãos executivos do poder local são considerados cargos políticos;
- os titulares dos órgãos das autarquias locais exercem o seu mandato em regime de permanência, meio tempo ou não permanência, nos termos previstos no Estatuto;
- para além do exercício do respetivo cargo, podem exercer outras atividades, devendo declará-las nos termos da lei, os vereadores em regime de meio tempo ou em regime de não permanência.
Seguindo a remissão da Lei n.º 52/2019 para o Estatuto dos Eleitos Locais, e tendo em conta que no caso em apreço o vereador é mencionado no parecer do consultor jurídico do município como estando em regime de permanência, importa ainda observar o referido Estatuto, que se encontra definido na Lei n.º 28/87, de 30 de junho, na sua redação atual.
Em primeiro lugar, conforme decorre do artigo 2.º, um vereador em regime de permanência desempenha o mandato em regime de tempo inteiro.
Em segundo lugar, nos termos do seu artigo 3.º, em matéria de exclusividade e incompatibilidades, resulta o seguinte:
«1 - Os presidentes e vereadores de câmaras municipais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras atividades, devendo comunicá-las, quando de exercício continuado, quanto à sua natureza e identificação, ao Tribunal Constitucional e à assembleia municipal, na primeira reunião desta a seguir ao início do mandato ou previamente à entrada em funções nas atividades não autárquicas.
2 - O disposto no número anterior não revoga os regimes de incompatibilidades e impedimentos previstos noutras leis para o exercício de cargos ou atividades profissionais.
Assim sendo, do ponto de vista do seu Estatuto, os eleitos locais, mesmo em regime de permanência, podem exercer outras atividades públicas ou privadas, para além das que exercem como autarcas, a não ser que essas outras atividades sejam objeto de outra legislação que estabeleça regimes de incompatibilidades ou impedimentos de acumulação com as funções autárquicas.
Importa ainda verificar o regime de remunerações dos eleitos locais em regime de permanência, fixado no n.º 1 do seu artigo 7.º, aí se estabelecendo que:
a) Aqueles que exerçam exclusivamente funções autárquicas, ou em acumulação com o desempenho não remunerado de funções privadas, recebem a totalidade das remunerações previstas no artigo anterior;
b) Aqueles que exerçam funções remuneradas de natureza privada percebem 50% do valor de base da remuneração, sem prejuízo da totalidade das regalias sociais a que tenham direito;
c) ...;
d) ?»
É igualmente importante reter o estatuído no n.º 4 do mesmo artigo 7.º, segundo o qual (e cita-se) Os presidentes de câmaras municipais e os vereadores em regime de permanência que não optem pelo exclusivo exercício das suas funções terão de assegurar a resolução dos assuntos da sua competência no decurso do período de expediente público.
Sendo competência do presidente da câmara municipal escolher os vereadores em regime de tempo inteiro (cfr. art.º 58.º, n.º 4 da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, na sua redação atual), o cumprimento daquela norma do Estatuto vinda de citar deve ser ponderada no caso em apreço atendendo à natureza e grau de exigência e disponibilidade das funções de comando típicas do cargo a desempenhar em acumulação.
Do mesmo passo, quanto à atividade a acumular, na medida em que o cargo de comandante em causa se enquadre no regime jurídico aplicável à constituição, organização, funcionamento e extinção dos corpos de bombeiros, no território continental, constante do Decreto-Lei n.º 247/2007, de 27 de junho, na sua redação atual, e no regime jurídico aplicável aos bombeiros portugueses no território continental, fixado no Decreto-Lei n.º 241/2007, de 21 de junho, entendido na sua redação atual, importará que o município e o vereador se assegurem de que essa acumulação respeita toda a regulamentação deste setor, quer em matéria de incompatibilidades e impedimentos, designada-mente no que se refere à aplicação do disposto na Lei n.º 27/2006, de 3 de julho (lei de bases da proteção civil).
Nesse sentido, tal como referido no parecer do consultor jurídico do município, caso se revele funcionalmente conciliável a acumulação das duas funções, deve o vereador estar precavido para evitar situações de eventuais impedimentos de intervenção em procedimentos, atos ou contratos que envolvam o município e a associação de bombeiros de que é comandante, observando as regras constantes dos artigos 69.º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo relativas às garantias de imparcialidade.

Concluindo, sem prejuízo do acabado de preconizar:

Conquanto não se verifique uma situação de incompatibilidade na acumulação de funções de vereador e de comandante dos bombeiros voluntários, sendo da competência do presidente da câmara municipal escolher os vereadores a tempo inteiro, de acordo com o estabelecido no n.º 4 do artigo 58.º da Lei n.º 169/99, de 18 de setembro, caber-lhe-á ponderar se o vereador em questão, acumulando a sua atividade de autarca com a condição de comandante dos bombeiros, consegue assegurar a resolução dos assuntos da sua competência na qualidade de vereador em regime de permanência (a tempo inteiro).